World Bank Document

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ DANH MỤC ĐẦU TƯ QUỐC GIA (P-CPPR) EACVF EAST ASIA AND PACIFIC Tháng 9/2014

MỤC LỤC DANH MỤC VIẾT TẮT...II LỜI MỞ ĐẦU... 1 CHƯƠNG 1: TÌNH HÌNH HOẠT ĐỘNG CỦA DANH MỤC ĐẦU TƯ... 3 CHƯƠNG 2: TÌNH HÌNH THỰC HIỆN... 10 CHƯƠNG 3: CÁC VẤN ĐỀ VỀ BQLDA (PMU)... 16 CHƯƠNG 4: CÁC BÀI HỌC CHÍNH TỪ CÁC KẾT QUẢ KHẢO SÁT GIAI ĐOẠN 2012 2013... 20 CHƯƠNG 5: TIẾN TỚI... 27 PHỤ LỤC 1: KHUNG KẾT QUẢ CHO NĂM TÀI CHÍNH THỨ 13-15... 29 i

Danh mục viết tắt ADB BW CPPR DO DPLs EAP EAPDE ECA FM FPD HD IBRD ICRs ICT IDA IEG IP IPF ISRs JICA JPPR KFW M&E MARD MOET MOF MOH MOJ MOT MPI Ngân hàng Phát triển châu Á Business Warehouse Báo cáo Đánh giá hiệu quả danh mục đầu tư quốc gia Mục tiêu phát triển Cho vay phát triển chính sách Đông Á Thái Bình Dương East Asia Pacific Development Effective Trung Á và Châu Âu Quản lý tài chính Tài chính và Phát triển khu vực tư nhân Phát triển nguồn nhân lực Ngân hàng Tái thiết & Phát triển Báo cáo kết thúc dự án Information and Communication Technology Hội Phát triển quốc tế Nhóm đánh giá độc lập Tiến độ thực hiện Tài trợ dự án đầu tư Báo cáo tình hình thực hiện dự án Japan International Cooperation Agency Joint Portfolio Performance Review Kreditanstalt für Wiederaufbau Giám sát & Đánh giá Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Bộ Giáo dục và Đào tạo Bộ Tài chính Bộ Y tế Bộ Tư pháp Bộ Giao thông vận tải Bộ Kế hoạch & Đầu tư ii

MS MU ODA PCN P-CPPR PDO P4R PMU PPMU PREM QAG S SAR SBV TA U UWSP VDR VN Trung bình tốt Trung bình khá Hỗ trợ phát triển chính thức Ý tưởng dự án Báo cáo đánh giá hiệu quả danh mục đầu tư quốc gia Mục tiêu phát triển dự án Chương trình giải ngân dựa vào kết quả Ban quản lý dự án Ban quản lý dự án tỉnh Xóa đói giảm nghèo & Phát triển kinh tế Nhóm quản lý chất lượng Tốt Nam Á Ngân hàng Nhà nước Hỗ trợ kỹ thuật Khá Dự án nước và vệ sinh đô thị Báo cáo phát triển Việt Nam Việt Nam iii

Lời mở đầu 1. Chương trình Đánh giá Hiệu quả Danh mục Đầu tư Quốc gia (P-CPPR) là một chương trình đánh giá được thực hiện trong vòng ba năm, bắt đầu từ năm tài chính 2013 với mục tiêu Cải thiện hiệu quả hoạt động để đẩy nhanh đạt kết quả. Chương trình này bao gồm một loạt các chỉ số định lượng nhằm muc đích đánh giá hiệu quả 1. Mục tiêu này sẽ đạt được thông qua: (a) (b) (c) duy trì một đánh giá liên tục tình hình thực hiện danh mục đầu tư nhằm đạt được những kết quả đã đề ra và có phương án hành động dựa trên các vấn đề đã được xác định; tham vấn các bộ ban ngành để giải quyết các vướng mắc đối với quá trình chuẩn bị và thực hiện; và nâng cao năng lực cho các Ban quản lý dự án (PMU) cấp địa phương, đó là tiền đề quan trọng cho việc quản lý thực hiện các hoạt động đầu tư. 2. Báo cáo Đánh giá đã đưa ra Khung kết quả để theo dõi tiến trình thực hiện như sau: Kết quả đầu ra Đẩy nhanh thực hiện các hoạt động đầu tư Chủ động quản lý Danh mục đầu tư nhằm đạt kết quả tốt hơn Tăng cường năng lực của Ban QLDA địa phương Các chỉ số Tỷ lệ chủ động xử lý tăng từ 25% trong FY12 đến 80% trong FY15 Các dự án có vấn đề giảm từ 19,6% trong FY12 lên khoảng 15% trong FY15 Tất cả các dự án có vấn đề đều có kế hoạch hành động cùng thời hạn rõ ràng Tỉ lệ chủ động Dự án có vấn đề FY12 FY13 FY14 25.0% 50.0% 50.0% 19.6% 19.0% 16.7% Tỷ lệ giải ngân tăng lên đến 22% cho IDA cho FY13, 14, 15 Thời gian từ khi trình lên Ban giám đốc của World Bank cho đến khi dự án có hiệu lực rút ngắn từ 6 tháng trong FY12 xuống 3 tháng trong FY15 Tỉ lệ giải ngân trong năm đầu tiên cho các dự án mới đều trên 10% trong FY14 và FY15 Tỉ lệ giải ngân IDA FY12 FY13 FY14 18.8% 21.1% 20.8% Số lượng PPMU cho các dự án mới đã giảm đi hoặc được sử dụng lại từ hơn 300 BQLDA cũ trong FY12 Chương trình đào tạo Quản lý dự án được đánh giá tốt 1 Xem Phụ lục 1 Khung đánh giá kết quả ba năm thực hiện. Báo cáo CPPR tập trung đánh giá các hoạt động IDA và IBRD đã được chấp thuận qua đánh giá PCN. Tuy các hoạt động của quỹ ủy thác không nằm trong phạm vi đánh giá nhưng các số liệu của danh mục đầu tư trong các chương dưới đây cũng bao gồm các hoạt động này. Những số liệu này cũng thống nhất với số liệu trong các báo cáo về danh mục đầu tư khác như Báo cáo danh mục đầu tư của vùng và Báo cáo danh mục đầu tư của Việt Nam. 1

Thời gian từ khi trình BGĐ đến khi có hiệu lực 5.7m 4.m 5m 3. Dựa trên những thành tựu đáng khích lệ trong những năm đầu tiên của P-CPPR, một chương trình năm thứ hai đã được xây dựng và triển khai thực hiện. Mặc dù đã đạt được một số kết quả tích cực trong một số lĩnh vực nhưng vẫn còn tồn tại một số thách thức quan trọng. Qua đánh giá hoạt động danh mục đầu tư đã cho thấy tính chủ động và minh bạch vẫn tụt hậu so với các nước khác trong khu vực. Các dự án có vấn đề có xu hướng chậm cải thiện hơn nhiều so với các dự án có vấn đề của các nước khác. Mặc dù tốc độ chuẩn bị và thực hiện đã được tăng lên, bằng chứng là (a) giảm thời gian từ khi có PCN đến khi lên Ban Giám đốc, và (b) tỷ lệ giải ngân được cải thiện nhưng chất lượng của các dự án hoàn thành lại bị sụt giảm theo như đánh giá của Nhóm đánh giá độc lập (IEG) của Ngân hàng Thế giới. Việc xem xét các Báo cáo kết thúc dự án (ICR) đã chỉ ra chất lượng dự án kém là do các yếu tố như thiết kế quá phức tạp, khung kết quả yếu kém và chậm trễ trong việc thực hiện các hành động khắc phục hậu quả. Đối với năng lực của PMU, một chương trình đào tạo PMU đã được xây dựng và thực hiện. Các kết quả ban đầu từ một cuộc khảo sát cho thấy nhưng phản hồi tích cực từ phía PMU. Một loạt các nghiên cứu và hội thảo về cách thức tổ chức Ban QLDA ở địa phương đã khơi gợi cho một số địa phương bắt đầu sát nhập nhiều PMU nhỏ lẻ thành một Ban QLDA chung hoặc sử dụng lại những PMU trước đây cho các dự án mới. 4. Báo cáo này cũng trình bày tóm tắt về sự tiến bộ và thành tựu đạt được trong năm thứ hai thực hiện P-CPPR. Nó cũng chỉ ra những lĩnh vực cần quan tâm và tiếp tục cải thiện. Báo cáo được trình bày thành năm chương: Chương 1 đánh giá tình hình thực hiện danh mục đầu tư; Chương 2 báo cáo tiến độ của Kế hoạch hành động giải ngân; Chương 3 tập trung về các vấn đề liên quan đến BQLDA và những kinh nghiệm rút ra từ các cuộc khảo sát và tập huấn BQLDA; Chương 4 xem xét những bài học từ các Báo cáo kết thúc dự án từ tháng 1 năm 2012 đến tháng 12 năm 2013; và Chương 5 đưa ra các hoạt động cho năm thứ ba của P-CPPR. 2

CHƯƠNG 1: TÌNH HÌNH HOẠT ĐỘNG CỦA DANH MỤC ĐẦU TƯ 5. Chương này sẽ đánh giá tình hình hoạt động của danh mục đầu tư bằng cách xem xét các chỉ số danh mục đầu tư và Báo cáo kết quả thực hiện dự án cho các hoạt động đang triển khai. Đánh giá được thực hiện dựa theo những kết quả đánh giá từ các năm trước và tóm tắt các vấn đề và khuyến nghị để cải thiện hiệu quả danh mục đầu tư. Các vấn đề chi tiết, các hành động và khuyến nghị về giải ngân, nâng cao năng lực của Ban QLDA và các kết quả của việc xem xét ICR sẽ được thảo luận chi tiết trong Chương 2, 3 và 4 của báo cáo này. A. Hiệu quả danh mục đầu tư tại Việt Nam: tình trạng, thách thức và thành tựu Thành phần danh mục 6. Việt Nam có một danh mục đầu tư lớn và đa dạng. Số lượng các dự án trong danh mục đầu tư ở Việt Nam đã tăng trưởng đều đặn từ 46 dự án trong FY10 lên 52 dự án trong FY14. Các cam kết ròng tăng từ 6,37 triệu đô lên 9,71 triệu. Ngoài các dự án chủ đạo là các dự án cấp vốn cho hoạt động đầu tư (IPF), danh mục đầu tư cũng bao gồm hai dự án thực hiện theo chương trình giải ngân dựa trên kết quả (P4R). Đây cũng là dự án duy nhất theo hình thức này trong vùng Đông Á Thái Bình Dương. Ngoài ra còn có ba Chương trình Phát triển Chính sách (DPO) cho các lĩnh vực ưu tiên như kinh tế vĩ mô, năng lượng, và biến đổi khí hậu. Tỉ lệ vốn vay IDA và IBRD trong ba năm qua duy trì ở mức 85%. Danh mục đầu tư trải khắp 14 Ban chuyện môn (GP) với bốn ban chủ đạo: Ban Xã hội, Đô thị và Nông thôn, ban Giao thông vận tải & ICT, ban Nước và ban Điện. Ngoài ra Danh mục đầu tư cũng phủ khắp cả những lĩnh vực "mềm" như Giáo dục, Y tế và Môi trường. Bảng 1 dưới đây tóm tắt các xu hướng và các chỉ số của danh mục đầu tư từ FY10 để FY14. Bảng 1: Xu hướng của Danh mục đầu tư ở Việt Nam 2 2 Nguồn: Vietnam Dashboard July 2014. 3

Dự án có nguy cơ cao và tình hình giải quyết 7. Số lượng dự án có nguy cơ cao và dự án có vấn đề tăng lên đến hơn 19% trong FY12 & 13 nhưng lại giảm xuống còn 16,7% trong FY14. Nguyên nhân chính dẫn đến sự cải thiện này là do các sáng kiến của Ban lãnh đạo WB tại Việt Nam và Ban lãnh đạo trong vùng trong việc tăng cường tính minh bạch trong báo cáo, dẫn đến tỉ lệ hạ cấp kết quả thực hiện dự án tăng lên (đặc biệt là tình hình thực hiện). Đồng thời, các ban chủ nhiệm dự án và Ban lãnh đạo cũng theo dõi sát sao và báo cáo kịp thời cho các cơ quan nhà nước về các vấn đề của danh mục đầu tư và cũng xây dựng các hành động khắc phục để hỗ trợ thực hiện và cải thiện tình trạng của các dự án có vấn đề. Xin lưu ý tỉ lệ cam kết có nguy cơ cao thấp hơn so với tỉ lệ dự án có nguy cơ cao (16,7% so với 12,5%), điều này chỉ ra các thách thức chủ yếu nằm ở những dự án nhỏ. 8. Mặc dù tỉ lệ minh bạch ISR đã được cải thiện, nhưng tính "chủ động" trong việc thực hiện những biện pháp khắc phục còn thấp chỉ đạt 50% so với 63.8% trong khu vực. Hai yếu tố chính đóng một vai trò quan trọng trong việc nâng cao tính chủ động: xác định vấn đề càng sớm càng tốt các và thực hiện các giải pháp. Nếu thời gian thực hiện dự án trong 12-18 tháng đầu bị chậm tiến độ có thể coi đó là tín hiệu quan trọng cho thấy dự án có thể cần phải điều chỉnh. Ví dụ, hầu hết các dự án có vấn đề đều nằm ở năm thứ hai hoặc thứ ba thực hiện mặc dù những vẫn đề đó đã được phát hiện và báo cáo từ trước. Các dự án có vấn đề ở Việt Nam thường mất nhiều hơn một năm mới ra khỏi được danh sách cần theo dõi. Bảng 2: Thời gian dự án nằm trong danh sách có vấn đề trong FY14 3 Resp Unit Proj ID Project Name Age in Yrs EASFP - HIS P088759 Fin Sector Modern and Info Mgnt System 5.7 14 1 % Disb Months in Problem Status EASHE - HIS P110693 VN New Model University 4.0 3 12 EASHH - HIS P119090 Hospital Waste Management Support 3.3 9 19 EASPV - HIS P099376 Tax Administration Modernization 6.8 2 34 EASVS - HIS P083581 VN-Hanoi Urban Transport 7.0 36 60 EASVS - HIS P103238 VN-Renewable Energy Development 5.2 29 27 EASVS - HIS P113151 VN- Industrial Pollution Management 1.7 10 1 EASVS - HIS P118610 VN-Project Preparation TA Facility 4.0 25 26 Country: Vietnam (15.3% Projects at Risk, 12.1% Commitments at Risk, 8 Actual Problem Projects 9. Tính đến cuối FY14, Việt Nam là nước có tỉ lệ các dự án nằm trong danh sách có vấn đề lâu nhất trong khu vực (thời gian trung bình là trên 24 tháng). Con số này cũng phù hợp với tỉ lệ proactivity thấp của Việt Nam. Hình 1 dưới đây là ví dụ minh họa. 3 Nguồn: Vietnam Dashboard T7/2014 và ISRs 4

Hình 1. Tỉ lệ dự án nằm trong danh sách có vấn đề tính theo quốc gia 60% 40% 20% 0% Percentage of long term problem projects at the end of FY14 33% 20% 14% 14% 40% 0% 0% 0% 0% 0% 50% 33% EACCF EACIF EACNF EACPF EACTF EACVF Percentage of projects in problem status for > 24 mos Percentage of projects in problem status for >24mos, but < 30 mos Chú thích: EACVF là Việt Nam 10. Việc đưa ra những biện pháp cụ thể để giải quyết các vấn đề xoay quanh dự án là rất cần thiết. Những vấn đề của dự án thường là vấn đề phức tạp liên quan đến thiết kế, năng lực, khả năng và nhiều yếu tố khác, đòi hỏi những biện pháp cứng rắn, bên cạnh những biện pháp mà ban thực hiện dự án tự đề ra. Một số dự án cho biết việc chủ động theo dõi các mục tiêu thực hiện đã được thống nhất (theo hàng tháng hoặc hàng quý) cũng sẽ tạo ra khác biệt trong quá trình thực hiện, nhưng điều này lại đòi hỏi ban quản lý phải báo cáo nhiều hơn. Một vấn đề gây ảnh hưởng lớn đến rất nhiều dự án đô thị và giao thông vận tải là thiếu vốn đối ứng cho việc thu hồi đất và tái định cư. Những nỗ lực trong việc giải quyết vấn đề này đã được đưa ra thông qua Kế hoạch hành động giải ngân, kế hoạch này tính đến nay có tác động tốt và cần được tiếp tục triển khai. 4 11. Các biện pháp chủ động khác như hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ các dự án kém hiệu quả có thể được thực hiện để chuyển các nguồn lực IDA sang dự án khác có thể được sử dụng hiệu quả hơn. Kinh nghiệm và bài học từ các khu vực khác (SAR và ECA), những vùng có kinh nghiệm thực hiện huỷ nhiều vốn IDA thành công có thể có giá trị cho Việt Nam và sẽ giúp Việt Nam đề ra hướng tiếp cận và hành động có chiến lược để tăng cường hiệu quả của toàn bộ danh mục đầu tư. Thực tế và Kết quả đầu ra 11. Mặc dù danh mục đầu tư của Việt Nam có chỉ số thực tế và về kết quả thực hiện tốt trong nhiều năm nhưng thời gian gần đây cả hai chỉ số này đều bị sụt giảm. Chỉ số thực tế của danh mục đầu tư Việt Nam đã giảm xuống còn 80% trong FY14 và nhiều khả năng sẽ tiếp tục giảm trong FY15 dựa theo hai đánh giá ICR gần đây nhất của IEG. Theo đó, tỉ lệ thiếu kết nối có thể tăng lên và tỉ lệ kết quả đầu ra có thể đi xuống. Đây là một vấn đề quan trọng đòi hỏi World Bank tại Việt Nam cần phải giải quyết trong khi chương trình còn nhiều thách thức phức tạp và khó khăn hơn. Những đánh giá chi tiết về các ICR gần đây của Việt Nam sẽ được đề cập ở Chương 4, nhưng việc rà soát ICR cho (a) cần xác định vấn đề sớm trong quá trình thực hiện dự án và (b) cần thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả, thông qua tăng cường giám sát hoặc tái cơ cấu để nâng cao chất lượng. 4 Chương 2 sẽ đề cập chi tiết những thách thức trong quy trình thủ tục nhằm tái cơ cấu dự án kịp thời 5

Chất lượng và xếp hạng của ISR 12. Chất lượng và xếp hạng của các ISR đã được cải thiện ở Việt Nam nhưng vẫn cần được quan tâm hơn nữa. Như đã nêu ở trên, World Bank tại Việt Nam luôn nỗ lực phối hợp trong việc đánh giá tình hình thực hiện các dự án đang triển khai. Tuy nhiên, trong số 54 dự án đang hoạt động trong FY14, chỉ có 85% được đánh giá là có Development Objective (DO) đạt mức trung bình tốt (MS) và tốt (S) và về tiến độ (IP) chỉ có 84% đạt mức trung bình tốt (MS) và tốt (S). Các xếp hạng này vẫn còn cao hơn so với tỷ lệ thực tế mà theo đó chỉ ra rằng xếp hạng ISR của một số dự án là hơi quá so với thực tế. Hình 2 cho thấy tỉ lệ xếp hạng DO/IP của tất cả các dự án trong danh mục đầu tư Việt Nam vào cuối năm FY14. Hình 2: Xếp hạng DO/IP 5 60% 55% 54% Active Portfolio DO/IP Rating 57% 59% 50% 40% 30% 20% 10% 30% 27% 30% 30% 15% 16% 13% 14% S MS MU DO (All) DO (IPF) IP (All) IP (IPF) 13. Tiến bộ về giải ngân, đặc biệt trong những dự án bị chậm tiến độ đáng kể, là một chỉ số quan trọng để kiểm tra độ chính xác của việc xếp hạng dự án. Vào cuối FY14 đã có 23 dự án trên hai năm mà giải ngân dưới 40%, 7 dự án trong số này đều nằm trong danh sách các dự án có vấn đề. Trong số 40 dự án đã được phê duyệt giữa FY08-12, 31 dự án (78%) được đánh giá triển khai tốt. Tuy nhiên, chỉ có 7 dự án trong số đó đã giải ngân hơn 40%. Hơn nữa, 9 dự án giải ngân dưới 10% và 8 dự án ít hơn 20%. Mặc dù một số dự án xứng đáng được đánh giá MS hoặc cao hơn, vì đảm bảo tiến độ và tình hình giải ngân nói chúng nhưng đa phần các dự án được xếp hạng khả quan hơn thực tế. 14. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng trong số những ví dụ về các ISRs thực hiện tốt cho các dự án trong vùng EAP kết thúc vào năm FY13 & 14, 4/8 và 3/9 ISRs (tương ứng trong FY13 và FY14) là của Việt Nam. Dù vậy, hầu như tất cả các ISRs cần phải cung cấp những lý lẽ và bằng chứng thuyết phục hơn cho việc đánh giá và đảm bảo tính thống nhất nội bộ. Cần chú ý hơn đến việc thống nhất nội bộ giữa các đánh giá chung và các phần cụ thể của ISR, đặc biệt là đối với những dự án có DO xếp hạng MS hoặc cao hơn. Chỉ có hai dự án (Giao thông đô thị Hà Nội và Quản lý chất thải bệnh viện, cả trong tình trạng vấn đề) đánh giá An toàn xã hội đạt mức Trung bình khá (MU); chỉ có 4 dự án đánh giá Quản lý dự án đạt mức MU hay U (Dự án hỗ trợ y 5 Nguồn: EAP Dashboard, BW data tính đến 30/06/2014. Các dự án IPF không có chỉ số DO nhưng chỉ số này được lồng vào chỉ số IP. 6

tế các tỉnh Bắc Trung Bộ, Đại học Việt Đức, Khoa học & Công nghệ Đổi mới và Quản lý chất thải bệnh viện) và chỉ có sáu dự án (3 trong số đó là dự án có vấn đề) đánh giá Đầu thầu chỉ đạt MU. Cần lưu ý rằng không có dự án Việt Nam nào được đánh giá tốt về chỉ số đánh giá rủi ro trong đạt được kết quả đề ra. Một số dự án dài hơi nên xem xét việc xếp hạng rủi ro. B. Chất lượng danh mục đầu tư 15. Bảng 3 dưới đây so sánh chất lượng danh mục đầu tư của Việt Nam so với hai danh mục đầu tư lớn trong vùng là Trung Quốc (CN) và Indonesia (IN) và danh mục tổng đầu tư của khu vực EAP cũng như của toàn bộ WB trong FY13&14. Danh mục đầu tư của Việt Nam vẫn là danh mục lớn thứ hai của EAP, chỉ sau Trung Quốc, xét cả về số lượng dự án và tổng giá trị cam kết. 16. Mặc dù tỷ lệ thực tế xuất sắc 100% của danh mục đầu tư Việt Nam đã giảm trong FY14, và mặc dù tỉ lệ này vẫn cao hơn so với tỷ lệ tương ứng trong EAP (69%) và WB (61%), nhưng thấp hơn so với Trung Quốc và Indonesia. Khoảng cách về tính minh bạch, một chỉ số khác đang được sử dụng để đánh giá hiệu quả danh mục đầu tư trong khu vực, giảm từ 11,8% lên 15,1% trong FY14 và gần với tỷ lệ 15,4% EAP. Đó là chỉ số khoảng cách thấp thứ hai trong khu vực nếu so với khoảng cách 6,1% ở Trung Quốc/Mông Cổ và 15,6% của EAP. Khoảng cách này của Indonesia là 19,7% trong FY14. 6 17. Chỉ số Proactivity của Việt Nam trong FY14 tăng lên nhưng vẫn thấp hơn Trung Quốc và kém xa EAP (64%) và WB (70%). Key Indicators/FY13&14 Bảng 3: So sánh Chất lượng Danh mục đầu tư trong FY13&14 7 C. Thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án VN CN IN EAP Bank FY13 FY14 FY13 FY14 FY13 FY14 FY13 FY14 FY13 FY14 # of Projects 50 52 107 104 33 32 273 287 1540 1646 Net Commitments ($billion) 8.8 9.7 11.1 11.9 7.5 6.6 30.1 31.6 176.2 195.2 Disbursement Ratio (%) 19.9 18.6 18.8 15.8 17.1 23.2 19.6 19.4 20.6 202 # of Projects at Risk 11 8 17 20 5 9 61 58 388 382 # of Problem Projects 11 8 13 18 5 9 47 48 269 285 Realism Ratio (%) 100 80 100 100 51 98 88 69 63 61 Rolling Proactivity (%) 50 50 64 73 83 40 63 64 66 70 18. Thời gian chuẩn bị dự án ở Việt Nam đã giảm đáng kể trong FY14 xuống 16 tháng tính từ khi phê duyệt cho đến khi có hiệu lực. Trước đây thời gian chuẩn bị các dự án đầu tư tại 6 Nguồn: Hiện trạng Tình hình thực hiện danh mục đầu tư của EAP. EAPDE, 30/6/ 2014 (trên website của EAP). 7 Nguồn: Ngoại trừ số liệu của Việt Nam, tất cả các số liệu trong bảng này đều được lấy từ EAP Dashboard T7/2013, dữ liệu đến ngày 15/7/2013 và EAP Dashboard T7/2014, số liệu đến 18/7/2014. Để đảm bảo so sánh số liệu giữa các nước, bảng này có sử dụng số liệu từ EAP Dashboard cho T7/2013&2014. Số liệu cho Việt Nam dựa trên Vietnam Dashboard để đảm bảo tính thống nhất cho báo cáo. 7

Months Việt Nam là khá dài so với EAP và thời gian trung bình của cả hệ thống; thường phải mất khoảng hai năm để chuẩn bị cho một dự án. Hình 2 dưới đây cho thấy lịch sử thời gian chuẩn bị dự án ở Việt Nam, EAP và WB nói chung. Hình 3: Thời gian từ khi thực hiện PCN đến khi phê duyệt 8 Elapsed time from PCN to Board (mos.) 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 FY 09 FY10 FY11 FY12 FY 13 FY14 Average SIL + P4R (VN) 25.6 24.3 25.7 20.6 25.0 19 Average SIL + P4R + AF (VN) 22.3 15.9 18.3 15.1 24.0 19 Average SIL + P4R + DPL (EAP) 15.8 14.5 16.1 16.7 16.6 10.8 Average SIL + P4R + DPL (VN) 16.4 12.7 16.2 13.1 20.7 15.9 Average SIL + P4R + DPL (Bank) 12.4 12.3 12.1 12.1 12.6 10.7 19. Trong FY13 ban quản lý Danh mục đầu tư của Việt Nam đã tiến hành phân tích để tìm ra các yếu tố liên quan đến lĩnh vực hay dự án cụ thể gây ra sự chậm trễ trong quá trình chuẩn bị dự án. Các kết quả phân tích cho thấy không có yếu tố nào trong các yếu tố được kiểm tra, như đặc thù về ngành, sử dụng Quỹ ủy thác và các nguồn vốn khác, các yếu tố môi trường hay nhu cầu tái định cư có thể giải thích tại sao thời gian chuẩn bị dự án lại bị kéo dài. Hơn nữa, việc áp dụng các tiêu chí kiểm tra mức độ sẵn sàng thực hiện dự án cũng không kéo dài thời gian chuẩn bị. Dựa trên những kết quả thu thập được, nhóm nghiên cứu đã đề xuất một kế hoạch hành động để rút ngắn thời gian chuẩn bị sao cho tuân thủ các quy định của cả phía WB và phía chính phủ. Điểm nổi bật chính của kế hoạch tập trung vào: (i) khớp nối mốc thời hạn của phía WB và phía chính phủ; (ii) cấp vốn theo yêu cầu bao gồm cả việc sử dụng ngân sách "phát triển kinh doanh", ứng trước tiền tài trợ và phối hợp chuẩn bị từ các dự án đang hoạt động có liên quan; (iii) thực hiện các ESW và AAA phục vụ nhu cầu chuẩn bị, và (iv) hỗ trợ xây dựng năng lực của các đối tác chuẩn bị dự án. 20. Những nỗ lực của các chuyên gia trong nước đã hỗ trợ rút ngắn thời gian chuẩn bị dự án. Trong những năm trước các dự án phức tạp hoặc dự án mới cũng hỗ trợ cho thời kỳ thai nghén của một số dự án khác. Phương thức tiếp cận theo chương trình (đối với hai chương trình DPO) đã góp phần làm giảm thời gian chuẩn bị tổng thể. Trong thời gian tới có thể xem xét việc sử dụng các phương pháp tiếp cận theo chương trình cho các hoạt động IPF (SOP) để cho phép tập trung vào các hoạt động của một giai đoạn thay vì trên toàn bộ chương trình. Việc thực hiện chuẩn bị dự án thực tế áp dụng cho nhiều loại dự án khác nhau có thể giúp đẩy nhanh thời gian chuẩn bị tổng thể. 8 Source: BW. 8

Months 21. Mặc dù quá trình khởi động dự án và giải ngân dự án trong danh mục đầu tư Việt Nam đã được cải thiện trong FY13 & 14, nhưng việc duy trì mức độ đạt được vẫn còn là một thách thức. WB cần tiếp tục phối hợp với chính quyền các cấp để có những biện pháp hiệu quả hơn nữa để giải quyết các vấn đề đã biết và các vấn đề sẽ phát sinh. Phần này sẽ được thảo luận chi tiết trong Chương 2. Hình 4: Thời gian từ khi phê duyệt bên phía WB cho đến khi giải ngân 9 20 Elapsed Times (Boar - Sign - Effe - Disb) 15 10 5 Effe-Disb Sign-Effe Boar-Sign 0 FY05 FY06 FY07 FY08 FY09 FY10 FY11 FY12 FY13 Khuyến nghị: 22. Như đã thảo luận ở trên, danh mục đầu tư của Việt Nam đã cải thiện đáng kể trong rất nhiều khía cạnh, bao gồm rút ngắn thời gian chuẩn bị dự án, giải ngân và báo cáo các vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện. Tuy nhiên, chỉ số realism và proactivity trong thời gian gần đây là đáng báo động vì nó chỉ ra chất lượng danh mục đang sụt giảm. Ngoài ra, các dự án chậm thoát khỏi danh sách đen cũng là một vấn đề lớn, cần sự quan tâm của tất cả các bên liên quan trong năm cuối thực hiện báo cáo P-CPPR này. 9 Nguồn: Vietnam Portfolio Team. 9

Disb in FY US$bil Average Disb Ratio % CHƯƠNG 2: TÌNH HÌNH THỰC HIỆN KẾ HOẠCH HÀNH ĐỘNG GIẢI NGÂN FY14 Kết quả giải ngân 23. Công tác giải ngân về cơ bản được thực hiện tốt, trong FY14 đã giải ngân 1,35 triệu $, trong đó: hoạt động đầu tư giải ngân 1036 triệu $, các hoạt động phát triển chính sách giải ngân 396 triệu $ và Chương trình giải ngân dựa trên kết quả là 22 triệu USD. Tổng tỷ lệ giải ngân đạt 19% và tổng danh mục đầu tư cho IDA giải ngân được 21%. Tỷ lệ này hơi thấp hơn so với mức đã đạt của năm trước và thấp hơn mức trung bình của khu vực do khối lượng chưa giải ngân đầu năm cao. Tuy nhiên, hiệu suất giải ngân của quốc gia vẫn tiếp tục cải thiện từ 12% đến 15%. Hình 5: Tổng số giải ngân của Việt Nam FY04 FY14 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00 Vietnam: Total Disbursements (US$ bn) FY04 - FY14 15% 13% 12% 12% 13% 15% 19% 15% 16% 20% 19% 1.72 1.39 1.36 1.35 1.17 0.42 0.41 0.42 0.48 0.64 0.68 FY04FY05FY06FY07FY08FY09FY10FY11FY12FY13FY14 25% 20% 15% 10% 5% 0% 24. Danh mục các dự án ngành nông thôn, năng lượng và giáo dục đều đạt kết quả tốt, tất cả các dự án đều đạt tỷ lệ giải ngân trên 20%. Mặc dù danh mục dự án ngành nông thôn tổng thể đạt kết quả tốt nhưng vẫn cần lưu ý đây là kết quả của những nỗ lực không ngừng nhằm cải thiện các dự án bị đóng băng trước đây như Dự án Cạnh tranh nông nghiệp và dự án Cải thiện chăn nuôi. Ở thời gian đầu cả hai dự án đều bị chậm triển khai thực hiện. Trong hai năm qua, tình hình thực hiện được cải thiện đáng kể, dẫn đến tỷ lệ giải ngân tăng cao. Điều này là nhờ các đoàn giàm sát không ngừng và các mốc thời gian được thoả thuận rõ ràng với phía đối tác. Ban năng lượng có kết quả thực hiện tốt do các đối tác đã có nhiều năm kinh nghiệm và do có chuẩn bị kế hoạch đấu thầu ngay từ giai đoạn trình xin phê duyệt. Trong khi đó, các dự án giáo dục lại có một danh mục đầu tư đặc biệt với một dự án giải ngân dựa trên kết quả, một dự án khác được hỗ trợ ngân sách và ba hoạt động đầu tư thường xuyên. Cùng với dự án Phối hợp toàn cầu giáo 10

dục có quy định thời gian thực hiện tối đa ba năm, dự án giải ngân dựa trên kết quả và các hoạt động hỗ trợ ngân sách, nên tỉ lệ giải ngân của ngành đã đạt kết quả cao. 25. Tuy nhiên, tình hình thực hiện của các dự án giao thông, y tế và phát triển đô thị lại không được như mong đợi. Đối với cả hai lĩnh vực giao thông và đô thị, một vấn đề lớn cản trở quá trình thực hiện dự án là việc phân bổ vốn đối ứng cho công tác thu hồi đất và tái định cư, vấn đề này sẽ được làm rõ ở phần sau trong báo cáo. Theo kết quả đánh giá tình hình thực hiện của tất cả các dự án trong lĩnh vực giao thông, các khó khăn chính được chỉ ra cũng là vốn đối ứng, quy trình phê duyệt công tác đấu thầu của chính phủ quá phức tạp, dự án thiếu tính sẵn sàng, và năng lực và thẩm quyền quyết định của Ban QLDA. Các dự án ngành y tế cũng bị tắc do các quy trình phê duyệt của Bộ Y tế quá phức tạp, đồng thời năng lực của các Sở Y tế địa phương còn yếu kém. Bộ trưởng Bộ Y tế đã yêu cầu WB rà soát danh mục các dự án y tế để đề xuất kế hoạch hành động cải thiện; đây sẽ là một hành động được ưu tiên trong FY15. Ban Xoá đói giảm nghèo và Ban Tài chính và phát triển Khu vực tư nhân đều có một dự án, tình hình giải ngân của các dự án này bị chi phối do đặc tính của án. Cả hai dự án đều bao gồm các gói ICT lớn và phức tạp đòi hỏi công tác đấu thầu mua sắm trong thời gian dài. Dự án của Ban Tài chính và phát triển khu vực tư nhân gần đây cũng có cải thiện và đã ký kết một số hợp đồng, còn dự án của Ban Kinh tế cũng đã được Bộ Tài chính và WB nhất trí huỷ bỏ 10. Hình 6: Tỉ lệ giải ngân theo ngành Disbursement Ratio (%) by Sector (FY12-FY14) 50 40 30 20 10 0 FY12 FY13 FY14 Kế hoạch Hành động Chiến lược cho FY14: Thành tựu và thách thức Thành tựu: 10 Sẽ đề cập chi tiết hơn đến từng dự án ở phần sau. 11

26. Kế hoạch Hành động Giải ngân được đề ra từ cuối FY12 nhằm mục tiêu giải quyết những nút thắt trong quá trình thực hiện các hoạt động đầu tư. Kế hoạch hành động đầu tiên đã cho thấy những tiến bộ đáng ghi nhận, lần đầu tiên tỉ lệ giải ngân IDA vượt trên 20%. 27. Kế hoạch hành động cho FY14 đã đề ra từ tháng Chín năm 2013, tập trung vào ba cấp độ: cấp độ thể chế, danh mục và dự án, và sử dụng những bài học của năm đầu tiên. Ở cấp độ thể chế, đặc biệt tập trung vào các thông tư triển khai thực hiện các Nghị định ODA mới, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai do những văn bản này có ảnh hưởng đến các hoạt động đầu tư nhiểu nhất. Ở cấp độ danh mục đầu tư, phối hợp giải quyết vấn đề năng lực của Ban QLDA và xử lý những khó khăn đã ghi nhận được trong công tác đấu thầu. Ở cấp độ dự án, phối hợp thực hiện nhằm tái cơ cấu các dự án trong danh sách đen và nâng cao hiệu quả hoạt động của các dự án này. 28. Những thành tựu trong FY14 đều tương đối khả quan. Trong số đó, những thành tựu đáng chú ý nhất, dù không trực tiếp ảnh hưởng đến hoạt động giải ngân trong ngắn hạn, phải kể đến nỗ lực trong việc sửa đổi Luật Đấu thầu và Luật Đất đai, củng cố kênh đối thoại với Ban chỉ đạo Quốc gia ODA do Phó Thủ tướng Chính phủ làm trưởng ban, và tiến bộ vượt bậc trong công tác cải thiện năng lực cho các Ban QLDA. Một số dự án đã có bước ngoặt lớn và bắt đầu đạt được các kết quả như đã đề ra, chi tiết sẽ được thảo luận trong phần sau của báo cáo này. Tuy nhiên, còn nhiều vấn đề mới nảy sinh cũng đã cản trở không nhỏ đến tình hình triển khai các dự án. 29. Sửa đổi Luật Đấu thầu và Luật Đất đai hứa hẹn sẽ mở đường cho việc quản lý dự án ODA tốt hơn. Dự thảo sửa đổi hai luật quan trọng này đã được Quốc hội phê duyệt và bắt đầu có hiệu lực từ tháng Bảy năm 2014. Các chuyên gia của WB đã hợp tác chặt chẽ với cơ quan nhà nước nhằm sửa đổi luật phù hợp hơn với thông lệ quốc tế. Hiện nay các chuyên gia đang tiếp tục tư vấn trong quá trình soạn thảo các nghị định thực hiện, các nghị định này được dự kiến sẽ tác động tích cực đến các dự án ODA và góp phần từng bước tháo gỡ và loại bỏ các thủ tục phê duyệt phức tạp cho công tác đầu thầu mua sắm và các giao dịch liên quan đến đất đai. Về Luật Đất đai, sửa đổi cũng ghi nhận những quy định về chính sách tái định cư cho các dự án sử dụng vốn ODA và loại bỏ việc yêu cầu khung chính sách tái định cư phải được Thủ tướng phê duyệt như quy định trước đây. 30. Thiết lập mối quan hệ vững chắc với Ban chỉ đạo Quốc gia ODA mới được thành lập, một loạt các phiên nghị sự đã góp phần đẩy nhanh hành động cụ thể từ Chính phủ. Ban chỉ đạo được thành lập vào tháng Giêng năm 2013 với mục tiêu tham vấn cho Thủ tướng về các chính sách huy động nguồn lực và quản lý nguồn vốn ODA, giải quyết các vấn đề ảnh hưởng việc lập chương trình và thực hiện vốn ODA, và tăng cường đối thoại với các nhà tài trợ, đặc biệt là các đối tác phát triển chính bao gồm sáu ngân hàng phát triển. Sáu ngân hàng đã tích cực phối hợp với Ban chỉ đạo để đưa ra các vấn đề mang tính hệ thống như việc cung cấp đủ vốn đối ứng, việc sử dụng các nguồn vốn ODA cho công tác thu hồi đất, bồi thường, tái định cư, và nâng cao năng lực của Ban QLDA. Kết quả của các cuộc đối thoại trên là một loạt các hướng dẫn của Ban 12

chỉ đạo nhằm cải thiện hiệu quả của các dự án đầu tư. Một trong những quyết định quan trọng là phải chuyên nghiệp hóa năng lực của Ban QLDA, đồng thời cũng thừa nhận những vấn đề năng lực còn tồn tại của các Ban QLDA. Bộ KH&ĐT đã được chỉ đạo xây dựng chương trình nâng cao năng lực các Ban QLDA trên toàn quốc, chương trình này cũng được Sáu ngân hàng tích cực hỗ trợ, mở đầu bằng nghiên cứu phạm vi chương trình do WB thực hiện. 31. Ở cấp độ danh mục đầu tư, một trong những kết quả quan trọng đã đạt được từ Kế hoạch hành động là xây dựng được chương trình đào tạo có hệ thống cho các thành viên của BQLDA. Như trong Chương 3 sẽ trình bày, chương trình tập huấn được thiết kế dựa trên kết quả khảo sát PMU lần đầu tiên được thực hiện vào năm 2013, và đề cập các vấn đề quản lý dự án nói chung, quản lý tài chính, an toàn xã hội, giám sát và đánh giá. Các ý kiến phản hồi từ những người tham gia đều rất tích cực. Kết quả khảo sát PMU năm thứ hai đã tiếp tục khẳng định tính hiệu quả của chương trình đào tạo này. Hình 7: Tác động của chương trình tập huấn FY14 đối với công việc của thành viên BQLDA 32. Ở cấp dự án, trong số chín dự án nằm trong danh sách đen vào cuối FY13, hai dự án đã được tái cơ cấu, một dự án đã ra khỏi danh sách và một dự án đã hoàn thành. Ngoài ra, Chính phủ và WB cũng đã đi đến một quyết định quan trọng hủy bỏ một dự án của Bộ Tài chính do dự án đã đóng băng trong một thời gian dài và tình hình giải ngân rất chậm. Do đó tỷ lệ proactivity đã tăng lên 54,5% vào đầu FY15 so với mức 50% ở đầu FY14. Thách thức: 13

33. Bên cạnh những thành tựu đã đạt được vẫn còn nhiều vấn đề mới nảy sinh trong FY14, gây ảnh hương đến hoạt động giải ngân dự án. Trong FY14 chính phủ phải đối mặt với tình hình thiếu hụt ngân sách nghiêm trọng và Bộ Tài chính phải áp dụng một số biện pháp bao gồm kiểm soát chi phí của hoạt động đầu tư, bao gồm cả các dự án ODA. Quy định này đã giới hạn tổng số tiền chủ đầu tư được tạm ứng cho nhà thầu. Hướng dẫn 1792 của Thủ tướng Chính phủ do đó gây ra những tác động tiêu cực đối với hồ sơ rút vốn của các dự án cơ sở hạ tầng có các gói thầu lớn. Các dự án giao thông của WB đã bị tác động mạnh do quyết định này, dẫn đến việc một vài BQLDA phải xé nhỏ hợp đồng để cho phù hợp chỉ thị 1792. Mặc dù cuối cùng các dự án ODA được quyết định không nằm trong đối tượng của chỉ thị này nhưng sự cố này lại nhấn mạnh sự cần thiết phải đối thoại chủ động hơn và thường xuyên hơn với Bộ Tài chính về các vấn đề quản lý danh mục nói chung. 34. Tình hình ngân sách cũng gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc phân bổ vốn đối ứng cho hoạt động thu hồi đất và tái định cư. Các dự án trong lĩnh vực đô thị và giao thông là những dự án bị ảnh hưởng nhiều nhất. Theo kết quả thảo luận giữa 6 ngân hàng và Ban chỉ đạo Quốc gia ODA, năm 2013 Chính phủ đã ban hành trái phiếu phân bổ vốn cho các dự án ODA. Tuy nhiên, việc phân bổ vẫn chưa đủ cho năm 2014. Theo các chuyên gia giao thông, một khối lượng vốn trị giá 1,2 tỉ đô la Mỹ nằm trong các dự án giao thông của WB đang phải nằm một chỗ do thiếu 130 triệu đô vốn đối ứng. Để giải quyết tình hình này, ADB và WB đã bắt đầu thảo luận với Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính về việc sử dụng nguồn vốn của ADB hoặc WB cho hoạt động thu hồi đất và tái định cư. Hiện nay, chính phủ vẫn khá e ngại trong việc cho phép chủ đầu tư sử dụng vốn ODA để thu hồi đất và tái định cư. Vì vậy trong FY15 chúng tôi sẽ tiếp tục phối hợp với các ngân hàng phát triển khác để theo đuổi vấn đề này. 35. Hiến pháp sửa đổi có hiệu lực từ tháng Giêng năm 2014, đã quy định thêm một bước trong quy trình phê duyệt đàm phán, ký kết và có hiệu lực của hiệp định tài trợ của Ngân hàng Thế giới. Yêu cầu này đã làm kéo dài thời gian đàm phán. Trước đó, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) có quy định kể từ ngày nhận được thư mời đàm phán cho đến ngày có ủy quyền đàm phán là 45 ngày. Hiện nay NHNN phải mất thêm 7 đến 10 ngày mới nhận được uỷ quyền đàm phán. WB đã kiến nghị một số biện pháp cho Ngân hàng Nhà nước và Bộ Ngoại giao để rút ngắn các thủ tục và sẽ dựa trên kinh nghiệm của năm đầu tiên áp dụng quy định này để tiếp tục làm việc với các bên liên quan để đẩy nhanh tiến trình. 36. Ở cấp độ thể chế, một trong những hoạt động mà WB đã phối hợp thực hiện cùng năm ngân hàng phát triển khác là sửa đổi nghị định liên quan đến ODA cho rõ ràng hơn và phù hợp hơn các quy định khác. Quá trình soạn thảo hai thông tư liên quan đến Nghị định ODA mới đã nhận được nhiều góp ý từ Sáu ngân hàng. Mặc dù một số vấn đề đã được làm rõ, chẳng hạn như các hoạt động mua sắm trước, nhưng Thông tư 38 vẫn chưa hoàn toàn giải quyết được những lo ngại của các nhà tài trợ ODA. Cụ thể, thông tư về quản lý tài chính cần phải thúc đẩy việc sử dụng các hệ thống sẵn có của nhà nước và hiệu quả hơn nữa. Đề xuất của WB bao gồm, ví dụ, việc xác minh dựa trên rủi ro của Kho bạc Nhà nước, phê duyệt một lần cho kế 14

hoạch nhiều năm mà sẽ được sử dụng làm cơ sở cho việc phân bổ ngân sách hàng năm, và áp dụng giao dịch điện tử cho các đơn rút vốn. Những điểm này lại không được đề cập trong thông tư sửa đổi. Tuy nhiên, WB sẽ tiếp tục có kế hoạch làm việc với chính phủ để nắm bắt mọi cơ hội để giải quyết những vấn đề mang tính hệ thống nhằm quản lý ODA rõ ràng hơn, phù hợp với chính sách đầu tư và quản lý nợ công của nhà nước, và đẩy nhanh tốc độ thực hiện. 37. Đối với từng dự án, bất chấp những nỗ lực không ngừng của WB, tiến độ thực hiện tái cơ cấu rất chậm do quy định của nhà nước là phải được Thủ tướng phê duyệt, kể cả đối với việc gia hạn ngày kết thúc dự án. WB cùng với các đối tác phát triển sẽ tiếp tục kiến nghị với chính phủ để đơn giản hoá thủ tục này và ủy quyền các quyết định nhỏ xuống các cấp thấp hơn. Tỷ lệ proactivity cần được cải thiện trong FY15. Trong thời gian tới 38. Có thể thấy rõ công tác giải ngân cần tiếp tục nhận được sự quan tâm từ phía đội ngũ chuyên gia, lãnh đạo WB cũng như các cấp thể chế, danh mục và dự án như đã đề cập ở trên. Cần nỗ lực hơn nữa để duy trì kết quả giải ngân đáng khích lệ của danh mục đầu tư ở Việt Nam. Các vấn đề mang tính hệ thống, như giới hạn số tiền tạm ứng cho các nhà thầu, sẽ tiếp tục được thảo luận với Ban chỉ đạo quốc gia về ODA thông qua phối hợp với các nhà tài trợ. 15

CHƯƠNG 3: CÁC VẤN ĐỀ VỀ BQLDA (PMU) Kết quả khảo sát PMU và bài học từ Chương trình tập huấn cho PMU 39. Chương trình ODA ở Việt Nam tạo ra một số lượng lớn PMU (PMU) ở cấp trung ương cũng như ở cấp tỉnh. Điều này một phần là do các nghị định ODA trước bắt buộc CĐT phải thành lập một đơn vị quản lý dự án ODA bất kể phạm vi và nội dung của dự án. Ngoài ra, sự phân cấp của đất nước về quản lý đầu tư đã khuyến khích các tỉnh thành lập đơn vị riêng của mình để thực hiện các dự án ODA. Trong khi tất cả các cơ quan này được thành lập trong bộ máy chính quyền và rất ít PMU tồn tại ngoài các cơ quan công quyền, sự gia tăng và năng lực tương đối yếu kém của các PMU, đặc biệt là ở cấp tỉnh, đã được xác định là những thách thức nhằm thực hiện tốt bởi nhiều đối tác từ các nước phát triển. Ngoài các vấn đề về năng lực, các PMU được thường không được cấp thẩm quyền để quyết định các hoạt động chính, chẳng hạn như quyết định đấu thầu, và thường họ chờ đợi cho Bộ chịu trách nhiệm và/hoặc UBND phê duyệt quyết định của mình. Kết quả khảo sát PMU năm 2013 40. Để hiểu được những vấn đề về thực hiện dự án từ quan điểm của Ban QLDA, cuộc khảo sát đầu tiên về các Ban QLDA được tiến hành vào tháng 5 năm 2013. Cuộc khảo sát được thực hiện cho 64 BQLDA ở cấp trung ương và 225 PPMU ở cấp tỉnh và nhận được phản hồi từ 59% số BQLDA TW và 66% số Ban QLDA cấp tỉnh. Các kết quả này sẽ (a) xác định các phần nào cần hỗ trợ của WB nhất; (b) xây dựng một chương trình đào tạo toàn diện cho các nhân viên PMU và (c) cung cấp thông tin phản hồi cho các quan chức chính phủ tại cấp trung ương đang quản lý danh mục đầu tư của Ngân hàng Thế giới. 41. Cuộc khảo sát FY13 xác định được một số vấn đề có liên quan đến việc thực hiện dự án được thuận lợi. Các khảo sát đầu tiên nêu lên ba vấn đề nổi bật. Đầu tiên, ở giai đoạn thiết kế dự án, trong khi các PMU thường đóng góp tích cực trong bản thiết kế, thì các Ban QLDA tỉnh có sự tham gia rất hạn chế. Ban QLDA tỉnh không được tư vấn đầy đủ, đối tượng hưởng lợi không được xác định ở cấp tỉnh, và các biện pháp giảm thiểu rủi ro đã có thể được củng cố. Vai trò tương đối thụ động của các Ban QLDA tỉnh trong giai đoạn thiết kế dự án được coi là một trong những yếu tố dẫn đến việc họ thiếu sự kiểm soát về dự án. Thứ hai, trong quá trình thực hiện dự án, đấu thầu là một vấn đề lớn. Ngoài ra, thủ tục phê duyệt/giải phóng mặt bằng và thiếu vốn đối ứng chính là tác nhân trì hoãn việc thực hiện dự án. Thứ ba, cả BQLDA cấp trung ương và cấp tỉnh khẳng định sự cần thiết của các khóa đào tạo chuyên sâu vì họ tin rằng cơ hội để học hỏi trong thời gian làm việc tại các Ban QLDA là một trong những động lực lớn nhất đối với nhân viên. Những vấn đề này đã được chia sẻ với các chuyên gia điều hành của WB và đã được đề cập sơ lược trong một chương trình đào tạo toàn diện. Chương trình đào tạo toàn diện 16

42. Dựa trên những kết quả từ các cuộc khảo sát trong FY13, một chương trình đào tạo toàn diện về chính sách và thủ tục của Ngân hàng được thiết kế cho Giám đốc các Ban QLDA, cán bộ quản lý dự án và các nhân viên và diễn ra trong khoảng giữa tháng 9 năm 2013 và tháng 3 năm 2014. Chương trình này tập trung vào nhiệm vụ Quản lý tổng thể dự án, Đấu thầu, Quản lý tài chính, các vấn đề về An toàn xã hội và Giám sát và đánh giá. Hình 8: Các chương trình tập huấn PMU năm 2013 43. Chương trình được thiết kế để giải quyết các nhu cầu học tập của các nhân viên mới cũng như đã có kinh nghiệm của PMU, và được thực hiện cho tổng số 758 người trong FY14. Việc đào tạo chủ yếu là do các chuyên gia của Văn phòng WB tại Việt Nam từ các lĩnh vực Quản lý tài chính, Đấu thầu, An toàn xã hội, Giải ngân cho tới Danh mục đầu tư. 44. Đánh giá từ các chương trình đào tạo này là rất tích cực. Những người đã tham gia yêu cầu chương trình cần được tiếp tục, nhấn mạnh vào việc sử dụng "nhiều kịch bản và/hoặc các trường hợp thực tế để các học viên có thể thảo luận và học hỏi từ các trường hợp này", và đồng thời cũng yêu cầu thêm thời gian để làm việc nhóm và học tập từ các đồng nghiệp cùng cấp. Họ cũng đề nghị đưa thêm những kinh nghiệm và sự sáng tạo từ một Diễn đàn hoặc mạng lưới các Ban QLDA tại các quốc gia khác để chia sẻ kiến thức và kinh nghiệm. 17

Hình 9: Đánh giá về khoá tập huấn lĩnh vực Đấu thầu 45. Có được những phản hồi rất tích cực từ những người tham gia trước đây, Văn phòng WB tại Việt Nam dự định tiếp tục các chương trình đào tạo trong FY15. Tuy nhiên, các chương trình cần phải có tính bền vững và quản lý được bởi cán bộ điều hành của văn phòng. Nhóm nghiên cứu cũng đã bắt đầu cân nhắc các thỏa thuận liên kết có thể thiết lập được với các trường đại học và/hoặc các viện đào tạo, do đó, trong tầm nhìn trung hạn, chương trình có thể được thực hiện và quản lý bởi một Viện đào tạo chuyên nghiệp trên cơ sở trả phí theo dịch vụ. Ngoài ra, Ban Chỉ đạo quốc gia về ODA đã giao nhiệm vụ cho Bộ KH & ĐT lên chương trình đào tạo toàn diện cho tất cả các BQLDA ODA. Các tài liệu dùng trong chương trình đào tạo của WB cũng có thể được chuyển cho chương trình mà Bộ KH & ĐT hỗ trợ này. Nhóm nghiên cứu sẽ tiếp tục tìm hiểu và cân nhắc tất cả các khả năng. Kết quả khảo sát PMU năm 2014 46. Một cuộc khảo sát thứ hai tới các PMU đã được tiến hành khoảng giữa tháng 4 và tháng 5 năm 2014 để tiếp tục xác định vấn đề về việc thực hiện dự án và cũng để xác định quan điểm của Ban QLDA sau một năm khi đã thực hiện chương trình đào tạo toàn diện. Cuộc khảo sát đã nhận được những phản hồi tốt từ các Ban QLDA cấp TW và Ban QLDA tỉnh. Việc hỗ trợ thực hiện dự án của WB được coi là rất tích cực. Đồng thời xuất hiện một số thay đổi đáng chú ý ảnh hưởng đến việc thực hiện dự án một cách thuận lợi. Đó là, trong khi cuộc điều tra trong FY13 xác định "quá trình đấu thầu" là vấn đề cấp bách nhất, thì trong cuộc khảo sát trong FY14, "các thủ tục phê duyệt và giải phóng mặt bằng" từ phía chính phủ và WB đứng đầu trong danh sách các vấn đề ảnh hưởng đến việc thực hiện dự án, tiếp đến là thu hồi đất. Quá trình đấu thầu xếp hạng tư trong cuộc khảo sát FY14. 18

Hình 10: Khảo sát về các trở ngại chính đối với tiến độ thực hiện dự án 47. Trong khi các kết quả khảo sát còn cần phải được xác minh cẩn thận thông qua các cuộc đối thoại mặt đối mặt, thì các BQLDA cũng trực tiếp cung cấp thêm các thông tin hữu ích cho nhóm nghiên cứu của WB để hỗ trợ tốt hơn trong việc thực hiện dự án được thuận lợi. Nhóm nghiên cứu dự định sẽ tiếp tục tiến hành các cuộc điều tra khảo sát hàng năm để thu thập thông tin về các mối quan tâm của các Ban QLDA và nâng cao sự hỗ trợ của đội ngũ chuyên gia của WB. 19

CHƯƠNG 4: CÁC BÀI HỌC CHÍNH TỪ CÁC KẾT QUẢ KHẢO SÁT GIAI ĐOẠN 2012 2013 A. Tổng quan 48. 16 Báo cáo hoàn thành và kết quả thực hiện dự án (ICR) - 8 mỗi năm - đã được hoàn thành trong năm lịch 2012 và 2013. Trong số đó, 13 dự án có nội dung về các hoạt động đầu tư (12 khoản vay đầu tư cụ thể và 01 khoản vay tài chính trung gian), và 03 Khoản vay chính sách phát triển (DPL). Đơn vị đánh giá độc lập đã đánh giá 11 Báo cáo hoàn thành (trong đó có 01 DPO) (xem Bảng 4 và 5). 49. Hầu hết các ICR đánh giá các kết quả phát triển (DO) và hiệu suất dự án một cách tích cực: 14 trong số 16 ICR đánh giá kết quả dự án mức MS hoặc tốt hơn, và 14 đánh giá kết quả mức rủi ro tới phát triển ở mức M hoặc L. Tương tự như vậy, Chất lượng Đầu vào và Chất lượng Giám sát được đánh giá ở mức MS hoặc tốt hơn trong phần lớn các trường hợp (tương ứng là 12 và 14). 50. Các ICR nói chung tích cực hơn so với đánh giá của IEG. Trong số 11 đánh giá ICR của IEG, hơn một phần ba (4/11) được đánh giá vừa mức MU về kết quả, trong khi kết quả mức rủi ro tới phát triển được đánh giá S trong 5 các dự án được đánh giá. IEG cũng đánh giá Chất lượng Đầu vào ở mức MU trong 5 ICR đã đánh giá, trong khi đánh giá Chất lượng Giám sát chặt chẽ hơn, với 9 đánh giá MS hoặc cao hơn. Kết thúc NTC12, IEG chỉ đánh giá thêm một dự án ở mức MU so với mức tự đánh giá trong ICR, trong khi NTC13 đã có nhiều sự khác biệt hơn, khi tất cả các dự án mà ICR đánh giá mức MS thì IEG đánh giá mức MU và một dự án bị đánh giá mức U. Trong số 5 dự án đã kết thúc trong NTC13 có các ICR chưa được IEG đánh giá, thì có hai dự án được đánh giá mức S, hai MS, và một MU. Bảng 4: ICR PDO Ratings ICRs vs. IEG Reviews NTC12 and NTC13 Exits Exit NTC NTC12 NTC13 ICR IEG ICR IEG Satisfactory 2 3 Moderately 4 2 4 2 Satisfactory Moderately 1 2 1 Unsatisfactory Unsatisfactory 1 Sub-total 7 7 4 4 20

B. Các bài học chính từ ICRs và đánh giá của IEG về ICR 1 Các hoạt động cho vay đầu tư Các bài học chung 51. Các bài học chính được tóm tắt dưới đây trích từ chính các ICR, cũng như từ những nhận xét của IEG về ICR. Trong khi các ICR đưa ra các bài học mang tính cụ thể của các dự án và nhấn mạnh về mảng kỹ thuật hơn, thì nội dung dưới đây tập trung vào các bài học rút cho tất cả các danh mục dự án, mặc dù các mức độ là khác nhau và tùy thuộc vào hoàn cảnh, áp dụng cho hầu hết các hoạt động đánh giá. 52. Sự tinh giản khi thiết kế dự án sẽ giúp đẩy nhanh việc thực hiện và giảm công sức lẫn chi phí thực hiện. Trong cả Dự án An toàn đường bộ và Dự án Hỗ trợ Tài nguyên nước (P065898), IEG cho biết các dự án này có thiết kế phức tạp quá mức. Dự án An toàn đường bộ bao gồm 18 tiểu hợp phần, trong đó việc đấu thầu có mặt trong hơn 60 gói, liên quan đến 63 tỉnh thành trên khắp Việt Nam, đặt ra những thách thức thực hiện một cách rườm rà bởi thiếu một thể chế rõ ràng và hiệu quả. Tương tự như vậy, trong giai đoạn thực hiện Dự án Hỗ trợ Tài nguyên nước, thực tế đã chứng minh rằng vô cùng khó khăn để xử lý "vô số các hoạt động thẩm định", và kết luận rằng nên có hai dự án riêng biệt được tách ra giải quyết hai mảng lớn là thủy lợi và cải thiện nông nghiệp ở một dự án, và quản lý tài nguyên nước và an toàn đập ở dự án còn lại. Cả hai dự án đều được đánh giá MS, nhưng phải đổi lại bằng chi phí cho việc kéo dài thời gian và những nỗ lực giám sát chuyên sâu, trong khi đó có thể tập trung vốn này ở những nơi khác. Dự án Hiệu quả Hệ thống, mặt khác, được đánh giá MU bởi IEG, do nó đã cố gắng giải quyết quá nhiều mục tiêu, và tức là làm cho dự án trở nên quá tham vọng và rất phức tạp. 53. Một mục tiêu phát triển dự án được thiết kế tốt và có thể đánh giá là rất quan trọng, nhưng cần phải đi kèm với công tác M&E hiệu quả. Các mục tiêu phát triển dự án cho thấy, đa phần, có liên quan và có thể đánh giá. Trong trường hợp của Dự án Vệ sinh môi trường TP Hồ Chí Minh, các mục tiêu phát triển dự án quá tham vọng và chung chung, vì vậy rất khó để đánh giá và làm căn cứ cho các hoạt động của dự án. Dự án, tuy nhiên, đã trải qua tái cơ cấu Cấp độ 1 và cuối cùng kết thúc với mức đánh giá MS. Đồng thời, chất lượng M&E được đánh giá M trong tất cả các nhận xét về ICR của IEG (xem đoạn 2.1), do những yếu kém trong thiết kế và/hoặc thực hiện M&E. Cuối cùng, những thiếu sót này ngăn cản việc đánh giá đầy đủ về mục tiêu phát triển dự án, bất kể việc dự án được thực hiện tốt cỡ nào. Do đó, điều quan trọng là mục tiêu phát triển dự án được thiết kế đầy đủ và được hỗ trợ bằng việc công tác M&E được thiết kế và thực hiện tốt. 54. Việc theo dõi thường xuyên hơn, từ giai đoạn đầu, là cực kỳ cần thiết để phát hiện các vấn đề một cách kịp thời. Việc thiếu phát hiện sớm các vấn đề đã dẫn đến chất lượng giám sát thấp và, từ đó xảy ra việc chậm trễ và ít tạo ra những kết quả khả quan hơn. Trong trường hợp 21

của Dự án An toàn Đường bộ (P085080), tỷ lệ giải ngân là dưới 8% trong hai năm đầu tiên thực hiện, nhưng bất chấp điều này, việc giám sát của WB vẫn bị hạn chế. Trước khi dự án được nhận định là có vấn đề trong tháng 7 năm 2008, chỉ có ba nhiệm vụ giám sát thuộc thẩm quyền của cơ quan công quyền được tiến hành, trong khi chỉ có ba ISRs đã hoàn thành - một trong năm 2006, một trong năm 2007, và một trong năm 2008. Kết quả là, cũng vì các thể chế phức tạp và trong thiết kế dự án bao gồm quá nhiều các gói thầu, vấn đề đấu thầu đã không được theo dõi triệt để và phải gia hạn ngày kết thúc hai lần. 55. Đối với nhiệm vụ khắc phục hậu quả thì yếu tố chất lượng và thời gian hành động đều quan trọng như nhau. Đáng chú ý nhất, tất cả các dự án được đánh giá MU và thấp hơn, đã tái cơ cấu rất muộn, trừ trường hợp Dự án Energy System, Cổ phần hóa và Tái tạo, hoặc không tái cơ cấu (như trường hợp Dự án Public Investment Reform 2). Hơn nữa, tất cả các lần tái cơ cấu là Cấp độ 2, chủ yếu liên quan đến phân bổ lại nguồn vốn, mở rộng, và sửa đổi các chỉ số kết quả (xem Bảng 5). Dự án Road Network, có kết quả đánh giá là MU cả trong ICR và đánh giá ICR của IEG, đã tái cơ cấu ở Cấp độ 2 gần 8 năm sau khi phê duyệt và 7 tháng trước khi kết thúc, liên quan đến bao gồm các công tác phân bổ lại nguồn tín dụng, tuyển dụng các cơ quan thực hiện mới, và điều chỉnh lại các chỉ số. Tuy nhiên, dù bản đánh giá của IEG công nhận thiết kế dự án tổng thể là vững chắc và rất phù hợp, nó cũng chỉ ra các vấn đề lớn đã không được nhấn mạnh, và cuối cùng kết quả dự án không đạt so với yêu cầu và chất lượng giám sát của WB. Dự án Phát triển HIFU, có kết quả được đánh giá U của IEG, có trải qua quá trình tái cơ cấu để điều chỉnh một số chỉ tiêu kết quả vào thời điểm 1,5 năm trước khi đóng cửa. Tuy nhiên, kết quả được đánh giá U của IEG với lý do khung kết quả của dự án đã không cung cấp đầy đủ các đánh giá về kết quả và hiệu quả, và về sự thiếu liên quan giữa mục tiêu và thiết kế. Các trường hợp này cho thấy việc tái cơ cấu Cấp độ 1 cho mục tiêu phát triển dự án đôi khi thích hợp hơn. Dự án Urban Water Supply Development, có đánh giá là MU, trải qua quá trình tái cơ cấu toàn diện Cấp độ 2 chỉ 12 tháng trước thời điểm kết thúc, mặc dù trước đó dự án này đều được đánh giá không đạt yêu cầu từ năm 2007, và được phản ánh trong nhiều ISR. Cuối cùng, Dự án Energy System, Cổ phần hóa và Tái tạo đã được tái cơ cấu năm lần, tuy nhiên cũng kết thúc với đánh giá MU của IEG. Những trường hợp này cho thấy sự cần thiết phải xác định đầy đủ kịp thời và chính xác các vấn đề và các biện pháp giải quyết của họ. Sự phù hợp của các cấp độ lựa chọn để tái cơ cấu, như đã nói ở trên, cũng có thể cần phải được theo dõi chặt chẽ, để đảm bảo rằng các vấn đề thiết kế ở cấp PDO được giải quyết một cách thỏa đáng. 56. Sự chủ động hỗ trợ thực hiện tạo nên sự khác biệt, đặc biệt là đối với các hoạt động rối rắm và phức tạp hơn. Trong khi các vấn đề thiết kế nên được giải quyết một cách triệt để bằng cách tái cơ cấu ngay giai đoạn đầu, một số ICR cho biết sự hỗ trợ chủ động của WB và các tương tác với các cơ quan thực hiện và các bên liên quan khác có thể thay thế cho một số các vấn đề về cơ cấu, và giúp đỡ giải quyết vấn đề và do đó đẩy nhanh quá trình thực hiện dự án. 64. Năng lực thực hiện cần phải được đánh giá cẩn thận từ trước, để đảm bảo việc thiết kế là phù hợp và khả thi, và/hoặc giới thiệu các hành động khắc phục hậu quả để bù đắp 22

cho những thiếu sót có thể xảy ra. Trong trường hợp Dự án hiệu quả hệ thống, mặc dù đã có kinh nghiệm đáng kể trong các hoạt động với các ngân hàng khác tại Việt Nam, IEG cho biết năng lực thực hiện của Ban đã được đánh giá cao quá thực tế, dẫn đến sự chậm trễ nghiêm trọng trong việc thực hiện dự án. Trong đó, báo cáo đánh giá ICR có đề cập đến sự thiếu thực tế về năng lực của các tổ chức địa phương. 65. Một dự án hàm chứa những sự đổi mới quan trọng cần có đủ thời gian chuẩn bị và tiếp theo làm quen với các bên liên quan. Điều này đã được ghi nhận trong Dự án Hỗ trợ Tài nguyên nước, trong đó các thiết kế chi tiết của các công trình mới trong chương trình hiện đại hóa kênh mương chỉ là một phần chứng tỏ sự sẵn sàng thực hiện dự án. Các lĩnh vực mềm như chủ trương hiện đại hóa, chuẩn hóa hiệu suất và các kế hoạch điều tiết lưu lượng nước trên máy tính chỉ được phát triển ở giai đoạn cuối của dự án. 2 Theo dõi & Đánh giá 66. Chất lượng M&E được đánh giá M trong tất cả các ICR. Mặc dù các hoạt động cá nhân thể hiện các khía cạnh thiết kế và/hoặc thực hiện công tác M&E rất mạnh mẽ, tuy nhiên nhìn chung có một số hạn chế chính được chỉ ra dưới đây: 67. Yếu kém về chất lượng và độ tin cậy khảo sát nền cơ sở, khiến cho không đưa được ra các biện pháp nhằm thay đổi trong quá trình thực hiện dự án. Ví dụ như tại Dự án an toàn đường bộ, các báo cáo nền được phát hiện là sử dụng dữ liệu không đáng tin cậy và phù hợp với bối cảnh Việt Nam. Các đánh giá của IEG cũng lưu ý vấn đề này đã được nhấn mạnh trong một báo cáo M&E theo hợp đồng, trong đó khẳng định vấn đề nằm ở việc các dữ liệu quan trọng bị thiếu và các nguồn dữ liệu cũng không nhất quán. Tuy nhiên, do kết luận này của báo cáo M&E được đưa ra vào thời điểm dự án kết thúc, nó đã không được tận dụng một cách hiệu quả. 68. Đầu ra chủ yếu của khung M&E. Báo cáo ICR nêu bật lên việc trọng tâm của Khung kết quả nên hướng tới việc đánh giá các kết quả của dự án và hướng gần hơn tới các mục tiêu phát triển dự án. Ví dụ tại trường hợp Dự án Thuỷ lợi, hầu hết các chỉ số giám sát được đã đánh giá đầu ra (như diện tích có kênh thủy lợi mới) mà không xem xét các kết quả (ví dụ như các thay đổi trong sản xuất nông nghiệp). Trong Dự án Hỗ trợ Y tế vùng Mekong, đánh giá QAG cho thấy rằng các chỉ số kết quả trung gian đã không được xây dựng đầy đủ để đánh giá thành quả của dự án với giá trị và sự tin cậy hợp lý. Các thông số ban đầu được coi là thiếu sự tập trung vào các kết quả, thiếu cụ thể các đánh giá về mặt chất lượng, và hình thành một cách mơ hồ dựa trên sự hài lòng của bên hưởng lợi. Vấn đề này cuối cùng đã được giải quyết thông qua việc tái cơ cấu. Các vấn đề tương tự cũng đã được xác định trong Dự án Hỗ trợ Tài nguyên nước, trong đó các chỉ số chủ yếu liên quan đến đầu ra chứ không phải kết quả. 23

69. Việc thực hiện và sử dụng M&E cần phải là một phần không thể thiếu của khung M&E. Ví dụ như Dự án Vệ sinh môi trường TP.HCM, đối mặt với việc thiếu dữ kiện và thuộc tính liên quan đến mục tiêu của dự án. Cụ thể, các tác động về sức khỏe cộng đồng của dự án đã không được theo dõi đầy đủ, do dữ liệu về điều kiện vệ sinh và sức khỏe của người hưởng lợi bị ảnh hưởng được các Sở Y tế thu thập chỉ có tới năm 2006, trong khi dự án kết thúc vào năm 2012. 3 Các hoạt động cho vay vốn phát triển 70. Một vài yếu tố làm cho các mục tiêu phát triển dự án tại Việt Nam trở thành công cụ hỗ trợ đắc lực cho Chính phủ. Bao gồm: a. Quyền sở hữu tổng thể mạnh: Tất cả ba DPO đều được hưởng lợi từ quyền sở hữu mạnh của Chính phủ đối với chương trình cải cách. Trong trường hợp xóa đói giảm nghèo, mặc dù cam kết tiến hành các hoạt động tái cơ cấu quan trọng, chẳng hạn như tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, muốn ở phần sau của chương trình, các cơ quan chức năng cho thấy một nỗ lực mạnh mẽ và bền vững để đáp ứng các mục tiêu cấp độ cao như trở thành nước có mức thu nhập trung bình, từ đó mang lại một môi trường thuận lợi cho các cuộc đối thoại cải cách đặc biệt là cho nửa đầu của giai đoạn. b. Công tác phân tích có nền tảng, chắc chắn: Các DPL được hưởng lợi từ việc hỗ trợ công tác phân tích, bao gồm hỗ trợ kỹ thuật, trong việc xác định các hành động trước và khởi động tiềm năng. Báo cáo Phát triển Việt Nam (VDRs) hỗ trợ các chương trình xóa đói giảm nghèo là một ví dụ tốt về một công việc nền tảng được hưởng lợi từ sự đóng góp của việc phát triển số lượng lớn. Các chủ đề được lựa chọn để liên kết một cách chặt chẽ với các hoạt động chính sách được hỗ trợ bởi các chương trình xóa đói giảm nghèo, bao gồm các báo cáo riêng biệt về một trong bốn mảng chính. c. Tăng cường hợp tác với các đối tác phát triển (DP): WB đã dẫn đầu trong việc điều phối đóng góp của những đối tác phát triển quan trọng đến các hoạt động chính sách hỗ trợ theo các hoạt động cho vay phát triển. Một loạt các chương trình xoá đối giảm nghèo, như đã nói ở trên liên quan đến các VDR cũng đóng vai trò cung cấp nền tảng hiệu quả cho đối thoại chính sách và tương tác giữa chính phủ và các nhà tài trợ. Những lợi ích là rất cơ bản và đa dạng. Theo đánh giá của IEG năm 2009, các cương trình xoá đói giảm nghèo của Việt Nam đã trở thành hình mẫu do khả năng dự báo, tính liên tục và điều phối đối tác phát triển của nó. Đồng thời WB cũng sẵn sàng chịu chi phí phối hợp, đặc biệt là trong việc ưu tiên các hoạt động chính sách khác nhau do các đối tác phát triển đề xuất. Trong trường hợp của PRSC6, 198 hành động chính sách được đề xuất bởi 10 đối tác phát triển, dựa vào đó WB phải ưu tiên chọn lọc để thảo luận với Chính phủ. 71. Đồng thời, DPO cũng đặt ra những thác thức nhất định, một vài điểm được đề cập trong ICR. 24

a. DPO đòn bẩy đôi khi bị hạn chế. Phương thức hỗ trợ ngân sách cung cấp ít đòn bẩy cho WB và đối tác phát triển khác trong những nỗ lực để cải cách sâu sắc hơn, đặc biệt là trong mua sắm công và mua sắm cộng đồng tham gia, do đòi hỏi sự tham gia của các Bộ, ngành trong thời gian dài. Ngoài ra, để có thể thành công, cải cách phân cấp phức tạp cần phải có thời gian dài, dần dần và trên một quy mô lớn (ví dụ, 5-10 năm) với sự tham gia tích cực ở tất cả các cấp. Hoạt động và cải cách ở cấp quốc gia (ví dụ, báo cáo tài chính được nâng cao và kiểm toán, điều tra cơ bản và khảo sát chuyên sâu) thành công hơn so với những khảo sát được thực hiện ở cấp địa phương (ví dụ, định hướng nhu cầu tiếp cận, đấu thầu cộng đồng, thu hồi đất và tái định cư). b. Đánh giá kết quả xuất phát từ hành động chính sách là rất khó, đòi hỏi phải cân bằng giữa kết quả đầu ra ở cấp cao hơn với thực tế các chỉ số và các mục tiêu có thể đo được trong khoảng thời gian DPO. Các chu kỳ hàng năm của DPLs cũng làm khó khăn cho việc xây dựng khung kết quả thích hợp (RF). ICRs cho thấy RF là không thực tế, vì cần nhiều thời gian hơn để thực hiện một số chỉ tiêu. Các vấn đề bao gồm: thủ tục của Chính phủ trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật; và các vấn đề phối hợp giữa các cơ quan Chính phủ. Có sự thiếu rõ ràng trong mô hình giám sát chính sách khi có nhiều chính sách trong những lĩnh vực khác nhau cùng hướng tới một mục tiêu cụ thể. Cũng có quá nhiều chỉ số, ví dụ như trong trường hợp của các chương trình PRSC, 12 trong số 51 chỉ số giám sát ban đầu đã phải bỏ đi hoặc là do các vấn đề về khái niệm hoặc là do sai sót dữ liệu. 25

Bảng 5: Danh sách các dự án do IEG xếp hạng và ICR của WB xếp hạng 26