Turner, K., D. Pearce, and I. Bateman Environmental Economics: An Elementary Introduction. Harvester Wheatsheaf Publisher. translated into Viet

Bản ghi

1 THU LỆ PHÍ CHO VIỆC SỬ DỤNG MÔI TRƯỜNG Có một hệ thống các công cụ khuyến khích kinh tế (EI economic incentive) có thể được triển khai ngay để khuyến khích đầu tư và khuyến khích hành vi tích cực đối với môi trường. Khung 11.1 minh họa các công cụ, mà phần lớn là thu lệ phí dưới hình thức này hay hình thức khác hiện đang áp dụng tại các nước OECD. Những khuyến khích kinh tế mà các công cụ này tạo ra có thể có các dạng như sau: a) Thay đổi trực tiếp các mức giá cả hoặc chi phí; b) Thay đổi gián tiếp các mức giá cả hoặc chi phí thông qua những biện pháp tài chính hoặc thuế khóa ngân sách; c) Tạo lập thị trường và hỗ trợ thị trường. Thay đổi trực tiếp mức giá hoặc phí tổn xảy ra, ví dụ như khi lệ phí được đánh trên sản phẩm được sản xuất ra (lệ phí theo sản phẩm) hoặc trên qui trình sản xuất ra những sản phẩm đó (lệ phí phát thải (xem chương 12), lệ phí nhập lượng, lệ phí nguyên vật liệu), hay khi các hệ thống ký thác hoàn trả (xem chương 18) được đưa vào hoạt động. Thay đổi gián tiếp xảy ra, ví dụ như khi trợ cấp trực tiếp, tín dụng ưu đãi hay khuyến khích tài chánh (như khấu hao nhanh) được áp dụng để khuyến khích các công nghệ sạch cho môi trường; khuyến khích kinh tế để thực hiện quy định môi trường (như lệ phí không tuân thủ và tín phiếu thực hiện) cũng có thể xếp vào loại này. Tạo lập thị trường thường được thức hiện trên cơ sở luật lệ hay qui định được thay đổi, ví dụ như buôn bán giấy phép phát thải (xem chương 13), đấu giá hạn ngạch nhằm hạn chế mức phát thải hay mức đánh bắt trong một khu vực nhất định nào đó, các chương trình bảo hiểm đáp ứng với sự thay đổi luật lệ về phạm vi trách nhiêm, v.v.. Hỗ trợ cho thị trường xảy ra khi các cơ quan công nhận trách nhiệm công tác ổn định giá cả hay ổn định một số thị trường nhất định (ví dụ đối với nguyên liệu thứ cấp như giấy tái sinh hay sắt tái sinh) xem Opschoor và Vos (1989); Opshoor và Turner (1993). Nếu chúng ta định nghĩa các công cụ khuyến khích kinh tế EI một cách lỏng lẻo, nghĩa là nếu chúng ta đưa vào cả các công cụ tài chánh và thuế khóa ngân sách không nhằm làm biến đổi hành vi của người gây ô nhiễm và những người sử dụng tài nguyên, thì có khả năng là ta sẽ có một danh sách đáng kể các EI thực sự đang được sử dụng. Opschoor và Vos (1989) đã trình bày một bản khảo sát tổng quát về tình hình của sáu nước (Ý, Thụy Điển, Hoa Kỳ, Pháp, CHLB Đức, Hà Lan). Khảo sát những trường hợp này ta có tổng cộng 85 EI hay 14 cho mỗi quốc gia. Khoảng 50% số này là lệ phí, chỉ khoảng 30% là trợ giá, và số còn lại là các hệ khác như các hệ thống ký thác hoàn trả và các chương trình chuyển nhượng. Trong số đó, Những EI thành công nhất là lệ phí ô nhiễm nước ở Hà Lan, một số kinh nghiệm của Hoa Kỳ trong việc chuyển nhượng giấy phép phát thải, và một số hệ thống ký thác hoàn trả ở Thụy Điển. 1

2 Khung 11.1 Các biện pháp khuyến khích về kinh tế tại các nước OECD: Nước Lệ phí ô nhiễm Không khí Nước Phế Thải Tiếng ồn Lệ phí theo sử dụng Lệ phí theo sản phẩm Lệ phí hành chánh về cấp giấy phép và kiểm soát Đánh thuế phân biệt Trợ giá (kể cả trợ cấp, vay ưu đãi và miễn giảm thuế) Hoàn trả tiền ký thác Tạo ra thị trường Australia x x x x Bỉ x x x Canada x x x Đan Mạch x x x x x Phần Lan x x x x x x Pháp x x x x x x x CHLB x x x x x x x Đức Ý x x x x Nhật x x x Hà Lan x x x x x x x x Na Uy x x x x x Thụy Điển x x x x x x Thủy Sĩ x x x Anh x x x x Hoa Kỳ x x x x x x Mua bán giấy phép Can thiệp thị trường Nguồn tin: theo Opschoor and Vos (1989). 2

3 Khung 11.2 Các chỉ tiêu lựa chọn các công cụ chính sách Hiệu quả kinh tế Đòi hỏi thông tin thấp đòi hỏi thông tin chính xác ở mức độ tối thiểu và chi phí cập nhật hóa nó tương đối không quá cao Chi phí quản lý phức tạp, các chương trình có kỹ thuật cao đòi hỏi lượng thông tin lớn dễ gặp nhiều rủi ro thất bại hoặc có hiệu quả rất hạn chế Công bằng tránh sử dụng những công trình lũy thoái quá gây bất lợi cho người nghèo Độ tin cậy hiệu quả môi trường của hệ thống càng đáng tin cậy càng tốt trong điều kiện những sự bấp bênh không chắc chắn là không thể tránh được Tính thích nghi hệ thống cần phải có khả năng thích nghi trong điều kiện những thay đổi của công nghệ và thời tiết Khuyến khích động học hệ thống tiếp tục thúc đẩy sự cải thiện môi trường và cải tiến kỹ thuật, vượt cả những mục tiêu chính sách nếu điều này là khả thi Chấp nhận được về mặt chính trị - không khác biệt quá triệt để so với những tập quán hiện hành cũng như những gì có thể có trong tương lai và những triết lý nền tảng Nguồn tin : theo Young (1992) Khung 11.3 Đánh giá so sánh các khuôn mẫu quyết định khác nhau Phương pháp qui định luật lệ Không rủi ro (cấm) mức thải bằng không Có rủi ro (qui định luật lệ) Theo công nghệ (tiêu Hiệu quả Kinh tế Công bằng Đơn giản trong quản trị Có thể chấp nhận Giảm rủi ro PP Rất thấp Rất cao cao Rất cao Rất cao Thấp cao cao cao cao Rất thấp Thấp Rất cao cao cao chuẩn) Phân tích lợi ích rủi ro CBA cao Thấp Thấp Thấp Thấp Phân tích lợi Rất cao Thấp Thấp Thấp Thấp 3

4 ích chi phí (cộng thêm các khuyến khích kinh tế) Ghi chú: PP = nguyên tắc cảnh giác; CBA = phương pháp phân tích lợi ích chi phí. Nguồn tin: theo Lave và Malès (1989) Việc lựa chọn công cụ ( hay một tập hợp các công cụ) phụ thuộc vào nhiều điều cân nhắc thực dụng (không chỉ là hiệu quả kinh tế) mà nhiều nhà phân tích chính sách thường bỏ qua. Vấn đề quan trọng ở chỗ là tập hợp các công cụ vừa phải có hiệu quả vừa phải có tính công bằng, khả thi về mặt quản lý, tin cậy được và cung cấp những khuyến khích kinh tế năng động và liên tục cho việc cải thiện môi trường (xem khung 11.2). Một phương pháp hỗn hợp thường là cần thiết, với mỗi một công cụ tập trung vào một phần của vấn đề bảo vệ môi trường. Rõ ràng là các bảng liệt kê hoàn chỉnh về các chỉ tiêu trong khung 11.2 biểu hiện tình trạng lí tưởng và vấn đề thách thức là phát thảo những chương trình quản trị tài nguyên và kiểm soát ô nhiễm có thể đáp ứng càng nhiều chỉ tiêu càng tốt. Vì vậy việc lựa chọn hoán đổi ở mức nào đó là không thể tránh được vì một số chỉ tiêu mẫu thuẫn với nhau. Khung 11.3 cho thấy trên cơ sở của một bảng các chỉ tiêu đơn giản hóa, không một phương pháp tổng quát nào được đánh giá là tốt xét theo cả năm chỉ tiêu tổng hợp lại. Bây giờ chúng ta sẽ xem xét kỹ từng công cụ kinh tế một và hãy lưu ý đến các chỉ tiêu có thể được lựa chon. Lệ Phí Những công cụ này cho thấy cách trực tiếp định giá cho việc sử dụng môi trường. Khung 11.4 Lệ phí ô nhiễm: lệ phí phát thải Mục tiêu căn bản và ưu tiên Tiết kiệm chi phí tuân thủ các luật lệ Tác dụng của các khuyến khích tăng động Tiềm năng tăng nguồn thu Hệ thống mềm Điều kiện thực hành tốt nhất Ô nhiễm ở địa điểm cố định Chi phí biên tế chống ô nhiễm khác nhau giữa những người gây ô nhiễm Giám sát phát thải có thể thức Sự thích hợp với môi trường Nước triển vọng tốt, ví dụ lệ phí mặt nước ở Pháp, Đức và Hà Lan Không khí triển vọng trung bình, có vấn đề về giám sát, ví dụ lệ Những hạn chế Hạn chế về chất thải có thể được áp dụng Tác dụng về phân phối thu nhập Khi nguồn thu tăng lên được để riêng, cần có 4

5 dẻo Nguồn tin: theo OECD (1991) hiện được Tiềm năng cho những người gây ô nhiễm giảm phát thải và thay đổi hành vi. Tiềm năng cho phát minh kỹ thuật phí NOx ở Thụy Điển Chất thải triển vọng thấp Tiếng ồn triển vọng cao cho máy bay, thấp cho các loại xe cộ khác, ví dụ chi phí tiếng ồn máy bay ở Hà Lan và Thụy Sĩ một hệ thống phân bổ chặt chẽ Lệ phí phát thải Đây là những lệ phí đánh vào việc thải chất ô nhiễm vào không khí, nước hoặc vào đất và vào việc gây tiếng ồn. Lệ phí phát thải liên quan với số lượng và chất lượng của chất ô nhiễm và chi phí tác hại gây cho môi trường (xem khung 11.4) Lệ phí sử dụng Lệ phí sử dụng có hàm số tăng nguồn thu và liên quan đến chi phí xử lý, chi phí thu gom và thải bỏ, hoặc việc thu hồi lại chi phí quản lí tùy vào từng tình huống mà chúng được áp dụng. Lệ phí sử dụng không liên quan trực tiếp đến chi phí tác hại đến môi trường. Khung 11.5 Lệ phí theo sản phẩm Mục tiêu căn bản và ưu điểm Giảm sử dụng sản phẩm và/ hoặc khích thích thay thế sản phẩm Tác dụng khuyến khích Nguồn thu tăng lên Mềm dẻo Tiềm năng có thể ứng dụng cho các Điều kiện thực hành tốt nhất Sản phẩm được sử dụng với số lượng hoặc khối lượng lớn Sản phẩm nhận dạng được Cầu co dãn giá đối với sản phẩm đã được chọn Khả năng thay thế Thích ứng đối với Thích hợp với môi trường Nước triển vọng trung bình, ví dụ lệ phí đối với phân bón và thuốc sát trùng ở Na Uy và Thụy Điển, lệ phí đối với dầu nhờn ở Phần Lan và Đức Không khí triển vọng cao, Những hạn chế Không áp dụng đối với các chất thải nguy hiểm (tốt nhất là cấm) Hệ số co dãn thấp và khả năng thay thế cản trở mạnh mẽ hiệu lực của công cụ Các liên can về mậu dịch và tính 5

6 nguồn ô nhiễm di động và phân tán Nguồn tin: theo OECD (1991) các hệ thống quản lí và tài chánh hiện hữu đặc biệt đối với nhiên liệu, ví dụ lệ phí với chất sulphur trong nhiên liệu ở Pháp, lệ phí đối với dầu xăng cho xe cộ ở Phần Lan và Thụy Điển, các loại thuế khác nhau đối với xăng có chứa chất chì hay không có chất chì (Pháp, Đức, Na Uy, Anh ) Chất thải triển vọng cao,ví dụ lệ phí đối với bao bì cho thức uống không hoàn trả lại ở Phần Lan và đối với bao plastic ở Ý Tiếng ồn triển vọng trung bình, ví dụ đối với xe máy chưa có các hệ thống thực tế cạnh tranh Các hạn chế tiềm năng về quản lí hành chánh Lệ phí sản phẩm Lệ phí này được đánh vào sản phẩm có hại cho môi trường khi được sử dụng trong quy trình sản xuất, hoặc khi tiêu thụ hay loại thải nó. Mức lệ phí này tùy thuộc chi phí tác hại đến môi trường có liên quan gắn liền với sản phẩm đó. (xem Khung 11.5). 6

7 Giấy phép mua bán được Đây là hạn ngạch sử dụng môi trường, tiền trợ cấp hoặc giới hạn trần cho mức ô nhiễm. Việc phân phối ban đầu của các giấy phép liên quan đến một tiêu chuẩn mục tiêu nào đó của môi trường xung quanh, nhưng sau đó giấy phép có thể được đem ra mua bán chuyển nhượng dựa trên một số luật lệ đã định sẵn (xem khung 11.6). Khung 11.6 Giấy phép mua bán được 7

8 Mục tiêu căn bản và ưu tiên Tiết kiệm chi phí tuân thủ Có thể bao hàm tác dụng của tăng trưởng kinh tế Mềm dẻo Làm giảm ô nhiễm trên bình diện quốc tế Điều kiện thực hành tốt nhất Sự khác biệt trong chi phí tuân thủ biên tế Mức tập trung tối đa chất ô nhiễm chung quanh được qui định Số lượng người gây ô nhiễm đủ nhiều để thị trường hình thành và hoạt động ứng dụng tốt đối với các nguồn ô nhiễm cố định tiềm năng cho cải tiến kĩ thuật Mức thích hợp với môi trường Nước thấp Không khí cao, ví dụ các chương trình dây hụi ô nhiễm và bù trừ khu vực của Hoa Kỳ ( xem chương 13) Chất thải thấp Tiếng ồn thấp Những hạn chế Ứng dụng hạn chế khi có nhiều hơn một chất ô nhiễm cùng lúc Những điểm nóng ô nhiếm có thể trầm trọng thêm Sự phân phối ban đầu các giấy phép đòi hỏi việc xem xét cẩn thận Quản lý phức tạp Chi phí giao dịch cao nếu có nhiều người gây ô nhiễm Mức độ buôn bán và giao dịch ngân hàng giấy phép thấp trong các hệ thống ở Hoa Kỳ. Các hệ thống ký thác hoàn trả Các hệ thống này bao gồm việc ký quỹ một số tiền cho các sản phẩm có tiềm năng gây ô nhiễm. nếu các sản phẩm được đưa trả về một số điểm thu hồi qui định hợp pháp sau khi sử dụng, tức là tránh khỏi bị ô nhiễm, thì tiền ký thác sẽ hoàn trả (xem khung 11.7). Cam kết bảo đảm và cam kết thực hiện là những hệ thống tương tự đòi hỏi một xí nghiệp khai thác mỏ, khai thác gỗ, hoặc xí nghiệp khai thác khác phải tiền cam kết thực hiện hay tiền ký quỹ đảm bảo an toàn môi trường. Nếu các hoạt động của các xí nghiệp này không tuân theo những tập tục chấp nhận được về môi trường (khai hoang đất đai, bảo vệ vùng đất ngập nước, v.v) thì bất cứ các chi phi làm sạch hoặc phục hồi nào cũng phải được trả từ số tiền ký quỹ/ cam kết. Khung 11.7 Các hệ thống ký thác hoàn trả Mục tiêu căn bản và ưu điểm Điều kiện thực hành tốt nhât Mức thích hợp với môi trường 8 Những hạn chế

9 Sắp xếp việc đổ chất thải an toàn, sử dụng lại hoặc tái sinh sản phẩm Mềm dẻo Tưởng thưởng cho hành vi thích đáng Nguồn tin : Theo OECD (1991) Những thành phần nguy hiểm hay khó khăn của dòng chất thải gây vấn đề cho việc phế bỏ Thị trường hiện hữu cho vật liệu có thể tái sinh Những sắp xếp hợp tác giữa người sản xuất, người phân phối và người sử dụng Nước thấp Không khí trung bình Chất thải cao, ví dụ thân xe phế thải ở Na Uy và Thụy Điển, bao bì thức uống ở nhiều nước Tiếng ồn không áp dụng Chi phí thiết lập bạn đầu, chi phí phân phối và vô chai vô thùng lại Có khả năng mua bán Kết luận Điểm qua kinh nghiệm trong việc sử dụng các công cụ khuyến khích kinh tế ở các nước OECD cho thấy rằng giữa lý thuyết và thực tiễn khác nhau rất nhiều (Opschoor and Vos, 1989). Vì vậy, mặc dù việc thu lệ phí chiếm phần lớn các công cụ kinh tế thông dụng, ứng dụng của chúng nói chung là chưa tối ưu. Chúng có khuynh hướng được quy định ở một mức quá thấp và không đạt được các mục tiêu về môi trường mà các nhà quản trị công quyền đã định sẵn trong đầu. Vì vậy, chúng thất bại trong việc đưa ra một tác dụng khuyến khích đầy đủ và như vậy chỉ phục vụ cho việc gia tăng nguồn thu ngân sách. Một vài quốc gia rồi lại tái sử dụng những quỹ này giúp những người gây ô nhiễm đầu tư vào công nghệ kiểm soát ô nhiễm. Một vài quốc gia khác phân bổ nguồn thu này cho việc tài trợ những hàng hóa dịch vụ công cộng liên quan tới vấn đề môi trường như những phương tiện xử lí tập thể. Những công cụ khuyến khích kinh tế hiếm khi hoạt động riêng lẻ (hệ thống ký thác hoàn trả là một ví dụ của việc này) và thông thường là sự kết hợp một công cụ kinh tế (EI) và một qui định trực tiếp. Trong chương 10, chúng ta kết luận rằng trong tương lai người ta cần suy nghĩ nhiều hơn về những phương pháp kết hợp những công cụ kinh tế kết hợp với các luật lệ qui định cùng với những hệ thống về quyền sở hữu tài nguyên. Trong hai chương tiếp, chúng ta sẽ xem xét một cách chi tiết hơn về thuế/ lệ phí ô nhiễm và những hệ thống giấy phép chuyển nhượng. 9