7. CÁC CHỦ ĐỀ VÀ BÀI HỌC TỪ ĐỔI MỚI CÔNG TÁC QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC Những tiến bộ to lớn của Việt Nam trong việc duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, giảm nghèo và cải thiện phúc lợi cho người dân đã được ghi nhận đầy đủ. Những yếu tố dẫn đến thành tựu này mới chỉ được tìm hiểu một phần. Tinh thần lao động cần cù và lợi thế ở gần những quốc gia đang tăng trưởng khác cũng góp phần quan trọng. Song cải cách chính sách đi đôi với công cuộc Đổi mới mới là những yếu tố đóng góp to lớn vào việc nâng cao động cơ sản xuất và tăng trưởng. Phân cấp trách nhiệm cho cấp dưới, cụ thể là người nông dân và doanh nghiệp, cho phép họ tự nỗ lực để tồn tại đã đạt được những kết quả mạnh mẽ. Báo cáo Phát triển Việt Nam lần này lập luận rằng một yếu tố khác góp phần mang lại thành quả to lớn của Việt Nam là việc cải cách những khía cạnh khác của một nhà nước vốn là tập trung: trao quyền cho chính quyền địa phương, cho các đơn vị hành chính sự nghiệp, cho tòa án và các cơ quan dân cử, cho báo chí và xã hội dân sự. Báo cáo cũng cho rằng các cơ chế trách nhiệm giải trình cần được tăng cường hơn nữa để dung hòa những mối quan hệ mới này. Chúng đã có nhiều tiến triển trên nhiều phương diện, nhưng còn có thể làm tốt hơn thế nữa. Tiến bộ Người ta cho rằng thay đổi thể chế đã diễn ra trong hàng thế kỷ chứ không phải tính bằng năm. Tuy nhiên, ở Việt Nam một số thay đổi quan trọng mới chỉ bắt đầu diễn ra trong một thời gian khá ngắn: Hai thập niên trước, còn chưa có khái niệm giá đất và không có giao dịch đất đai. Giá đất lần đầu tiên được nhà nước đưa ra vào năm 1993. Một thập niên trước, đất dành cho các nhà đầu tư đã dễ dàng hơn rất nhiều, nhưng những người chủ sở hữu của những mảnh đất nhỏ phải tham gia một sân chơi không bình đẳng và không biết trông cậy vào đâu. Hiện nay vấn đề thay đổi cơ chế xác định giá đền bù đang được thảo luận, và Thành phố Hồ Chí Minh đang sử dụng các tổ chức định giá chuyên nghiệp để hiểu rõ hơn về giá thị trường. Hai thập niên trước, quy trình lập kế hoạch hoàn toàn từ trên xuống. Hiện nay các tỉnh đã có quyền tự chủ lớn hơn nhiều về việc sử dụng ngân sách, và tinh thần cạnh tranh giữa các tỉnh cũng góp phần dẫn dắt nhiều cuộc cải cách. Trên một thập niên trước, toàn bộ ngân sách nhà nước được coi là bí mật. Ngân sách được công khai lần đầu tiên vào năm 1998 trông giống một cuốn sách nhỏ bìa mềm hơn là một văn kiện ngân sách, song là một cái mốc quan trọng. Hiện nay, số liệu tổng hợp được công khai rộng rãi, và chính phủ đang có kế hoạch công khai nhiều loại dữ liệu chi tiết khác nhau. Nửa thập niên về trước, ai cũng biết tham nhũng là vấn nạn, nhưng không được thảo luận công khai. Ngày nay, ai cũng công nhận tham nhũng là một thảm họa và các cơ chế chống tham nhũng cũng được bàn thảo rộng rãi, mặc dù nếu không phải là luôn có sự nhất trí cao. Năm năm trước, những cuộc khảo sát hỏi về tham nhũng được tiến hành ở 137
các thể chế hiện đại một số thành phố như một phần của thẻ báo cáo công dân. Năm 2008, Tổng cục Thống kê đã tiến hành một điều tra trên toàn quốc với người dân về kinh nghiệm của họ với dịch vụ của nhà nước, trong đó hỏi cả về đánh giá của người dân về tham nhũng. Triển vọng Mục đích của việc tìm hiểu những xu hướng này từ trong quá khứ là để hiểu rõ hơn phương hướng trong tương lai. Những câu hỏi thực tế được đặt ra là phân cấp nên tiến hành như thế nào, và cần có những hình thức giải trình trách nhiệm như thế nào cho hệ thống đã được phân cấp. Mặc dù những bước cải thiện về thể chế nói trên là rất quan trọng, song vẫn còn nhiều thách thức lớn. Cùng với Hiến pháp 1992, khái niệm nhà nước pháp quyền đã được đưa ra. Quá trình phân cấp trong nền kinh tế đòi hỏi phải có những trọng tài độc lập để giải quyết tranh chấp. Chuyển sang một hệ thống được dẫn dắt bởi các nguyên tắc đặc biệt là những nguyên tắc đã được tôn trọng trong Hiến pháp mà trong một số trường hợp có thể cao hơn cả những luật pháp phụ trợ nếu chúng có mâu thuẫn với nhau, và xây dựng sự độc lập thực sự của hệ thống tư pháp sẽ là những thách thức to lớn trong chặng đường phía trước. Việc trao quyền cho chính quyền địa phương đã mang lại những lợi ích nhất định, đặc biệt là trong việc trao quyền cung cấp nhiều loại dịch vụ mà người dân yêu cầu, và khuyến khích cạnh tranh lành mạnh. Tuy nhiên, cũng có thể đạt được lợi ích đáng kể đặc biệt là nâng cao hiệu quả và bảo vệ môi trường thông qua quy hoạch vùng tốt hơn. Và mặc dù trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới đã được tăng cường nhiều hơn ở cấp xã, song tiến bộ về trách nhiệm giải trình ở cấp tỉnh lại chậm hơn nhiều. Trao quyền cho báo chí tự quyết định nội dung đăng tải có những tác động tích cực rất quan trọng. Sự bùng nổ lần đầu tiên vài năm trước đây, trong đó báo chí được coi là một công cụ mạnh mẽ trong việc phổ biến những thông tin tích cực và phát hiện vấn đề tiêu cực, đã giảm đi trong thời gian gần đây. Quản lý báo chí thông qua việc kiểm soát từ trên xuống, cho dù dưới hình thức bổ nhiệm hay bãi miễn cán bộ biên tập, quản lý thẻ nhà báo, hoặc sử dụng các chế tài mạnh hơn mặc dù có thể hạn chế việc báo cáo sai hoặc bôi nhọ nhưng đã làm yếu đi vai trò nhẽ ra rất mạnh của báo chí. Những quan ngại về sự chính xác của thông tin và sự phỉ báng lẫn nhau là hợp lý, song điều khó khăn là tìm ra cách xử lý những sai sót và nhầm lẫn một cách đỡ khắc nghiệt. Mặc dù luồng thông tin các loại đã mở rộng rất nhiều, với sự thâm nhập ngày càng tăng của truyền thông và internet, song việc cung cấp thông tin của nhà nước vẫn còn là sự lo ngại của nhiều người. Có đến hàng chục luật và quy định về việc công bố, xuất bản các loại thông tin khác nhau nhưng thường khó có thể tìm thấy những thông tin đó trong phạm vi nhà nước. Hơn nữa, quan niệm rằng công bố thông tin phải được coi là mặc định chứ không phải là ngoại lệ lại không thấy hiện diện ở trong luật hay trong quan niệm. Chủ đề Vượt ra ngoài phạm vi những thách thức cụ thể này, có một vài chủ đề luôn trở lại trong những phân tích trong Báo cáo VDR này. Trao quyền trong hầu hết mọi lĩnh vực Cho phép người nông dân và doanh nghiệp được quyền tự quyết đối với sản phẩm của mình giúp châm ngòi tăng trưởng và giảm nghèo, song trao quyền tự chủ kinh tế trong quá trình Đổi mới chỉ là bước đầu tiên. Trao quyền cho các đơn vị hành chính sự nghiệp đã cải thiện được sự linh hoạt và góp phần nâng cao kết quả thực hiện. Mặc dù vẫn cần phải thay đổi khung trách nhiệm giải trình để tương xứng với những trách nhiệm đã được phân cấp, và cần giữ lại một số trách nhiệm ở cấp trung ương như sẽ thảo luận dưới đây, thực tế là việc trao quyền đã mang lại những kết quả tích cực cho Việt Nam là hết sức rõ ràng. 138
các chủ thể và bài học từ đổi mới công tác quản lý nhà nước Mặc dù việc trao quyền đã đem lại nhiều kết quả tốt, nó cũng cho thấy còn nhiều vấn đề. Quyền tự chủ tăng lên cho các đơn vị cung cấp dịch vụ đã giúp làm tăng chất lượng dịch vụ, nhưng cũng tạo ra động cơ giảm bớt việc cung cấp các dịch vụ có ích. Việc phân cấp các quyết định về phân phối đất đã giúp các địa phương đáp ứng tốt hơn nhu cầu phát triển kinh tế địa phương, nhưng cũng đã tạo ra những sự bất công bằng. Quá trình phân cấp rõ ràng là có lợi cho các tỉnh nghèo, nhưng các tỉnh giàu đang than phiền là không được giữ lại các nguồn lực tài chính để duy trì tăng trưởng của tỉnh họ. Để tối đa hóa lợi ích của phân cấp/ trao quyền đồng thời giảm thiểu chi phí, những thay đổi trong khuôn khổ trách nhiệm giải trình là cần thiết. Trách nhiệm giải trình đã cải thiện hơn nhiều so với đánh giá, mặc dù nhiều khi còn chậm, và không phải lúc nào cũng tối ưu. Trách nhiệm giải trình hướng lên trên nhắm vào việc tuân thủ các quy tắc nói trên là cốt lõi của hệ thống rất nhiều tầng bậc của những năm 1970 và 1980. Trong bất kỳ hệ thống nào cũng cần phải có trách nhiệm giải trình hướng lên trên. Nguyên tắc này đặc biệt áp dụng cho cơ chế nội bộ của các cơ quan nhà nước. Nhiều thách thức trong việc cải cách bộ máy công quyền đòi hỏi phải đưa ra những quy tắc mới về cạnh tranh, và sẽ cần phải đánh giá nội bộ việc tuân thủ quy tắc để đảm bảo hiệu quả thực sự. Tương tự, mặc dù nhiều hình thức hoạt động kinh tế mang tính chất tự điều tiết, với trách nhiệm về chất lượng do các lực lượng thị trường đảm bảo, song trong nhiều trường hợp vẫn còn sự bất đối xứng thông tin, yêu cầu phải có trách nhiệm giải trình hướng lên trên. Trong lĩnh vực y tế, việc trao trách nhiệm cho các đơn vị cung cấp dịch vụ đòi hỏi phải có những cải thiện tương xứng về trách nhiệm giải trình hướng lên trên. Mặc dù các cơ sở y tế được quản lý, song hệ thống duy trì các cán bộ y tế lại không được quản lý nhà nước. Tương tự, trong hệ thống pháp lý và tư pháp, cần phải có sự tuân thủ nhất quán và dễ dự báo theo nguyên tắc và thủ tục. Đồng thời, một hệ thống trách nhiệm giải trình trong đó cá nhân chịu trách nhiệm về mọi thứ, một hệ thống giải trình nhấn mạnh đến hậu quả của những hành vi xấu, có thể dẫn đến một hệ thống chậm chạp. Điều này đã được chứng kiến trong nhiều lĩnh vực của bộ máy hành chính Việt Nam, từ việc giải ngân chậm các dự án ODA đến tình trạng nhiều tầng, nhiều cấp phê duyệt cho những quyết định có khi rất nhỏ. Một khía cạnh của trách nhiệm giải trình hướng lên trên đối với các quy tắc cần phải được đặc biệt nhắc tới. Khi Việt Nam ngày càng chuyển sang những quan hệ giao dịch độc lập, thì tầm quan trọng của việc định rõ ranh giới của các mối quan hệ đó càng tăng. Khái niệm xung đột lợi ích, trong đó một người hay tổ chức có nhiều lợi ích có thể không thống nhất với nhau, vẫn chưa được hiểu rõ. Những người tham gia ban thanh tra nhân dân hoặc đóng vai trò hòa giải cũng có thể là những quan chức địa phương. Trong ngành y tế, các bác sĩ khám bệnh tư nhân ngoài giờ làm việc ở bệnh viện công, hoặc có quan hệ với các công ty cung ứng hoặc dược phẩm, là đã đặt mình vào tình thế xung đột lợi ích. Các nước khác nhau có cách giải quyết khác nhau về xung đột lợi ích, từ cách cấm hoàn toàn các hoạt động bên ngoài, đến chỉ cấm những hoạt động nào gây xung đột lợi ích. Ở Việt Nam, bước đi đầu tiên sẽ là công nhận rằng trong một nhà nước phân cấp phân quyền, xung đột lợi ích có thể làm nảy sinh nhiều vấn đề, và chỉ khi đó mới có thể xác định được giải pháp. Việc mở rộng và tăng cường cơ chế trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới, vốn rất hiệu quả trong lĩnh vực kinh tế, có thể giúp xây dựng trách nhiệm giải trình về hiệu quả hoạt động. Hai thập niên trước hầu như không có bằng chứng gì về trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới đối với kết quả. Hiện nay nó đã được cải thiện nhiều, nhưng còn có thể tăng cường hơn nữa. Các cơ chế tham gia tuy đã cải thiện hơn nhiều so với trước đây song vẫn còn bị cản trở bởi những hạn chế về năng lực và di chứng của văn hóa tổ chức từ trên 139
các thể chế hiện đại xuống. Vẫn rất khó tiếp cận những thông tin cần thiết cho trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới, như được thảo luận dưới đây. Cốt lõi của trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới khai thác tối đa nội dung thông tin của xã hội đòi hỏi xã hội phải được cung cấp thông tin. Thông tin là yếu tố then chốt đối để đảm bảo trách nhiệm giải trình và hiệu quả hoạt động. Cho dù là đối với các nhà hoạch định chính sách hay đối với công chúng, thì nhu cầu cần có thông tin tốt hơn và sẵn có hơn là một chủ đề xuyên suốt tất cả các chương của Báo cáo VDR này. Để hiểu được tác động của khủng hoảng, để thiết lập các cơ chế trách nhiệm giải trình từ trên xuống, mọi nơi đều cần đến thông tin. Các nhà hoạch định chính sách cần thông tin để làm tốt công việc của mình, và công dân cần thông tin để thực hiện quyền của mình. Mặc dù những tiến bộ đạt được về sự minh bạch được mô tả ở phần trên là rất đáng khen ngợi, song trong một số trường hợp vẫn còn rất khó lấy được những thông tin, như thống kê về các vụ án được xử tại tòa. Kể cả một số nhà hoạch định chính sách cũng cho biết họ gặp khó khăn khi tiếp cận thông tin mà họ cần. Nhu cầu của người dân ngày càng cao. Một chủ đề thường xuyên được nhắc lại trong báo cáo VDR này là kể cả trong những lĩnh vực có nhiều tiến bộ, thì người dân cũng đòi hỏi nhiều hơn. Kể cả khi nói rằng tình hình cải thiện theo chiều hướng tốt, nhiều người dân được hỏi trong Mô-đun Quản trị nhà nước của VHLSS vẫn nói rằng họ chưa hài lòng, và khi tiến hành khảo sát lặp lại, trong trường hợp thẻ báo cáo công dân ở Thành phố Hồ Chí Minh, số người nói hài lòng đã ít hơn, kể cả khi số người nói không hài lòng cũng ít hơn. Mặc dù có những tiến bộ không thể phủ nhận trong việc cải thiện quyền sở hữu tài sản, song số vụ việc tranh chấp đất đai vẫn không ngừng gia tăng. Có một nhu cầu là phải tiếp tục thúc đẩy cải cách để làm cho những thẩm quyền được giao tương xứng với trách nhiệm giải trình một cách hiệu quả nhất và công bằng nhất. Và do nhiều thể chế có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, nên tiến bộ trong lĩnh vực này càng làm tăng tầm quan trọng của tiến bộ trong những lĩnh vực khác. Những lĩnh vực tiến bộ nhiều nhất là nơi các chủ thể liên quan được trao quyền thúc đẩy tiến bộ. Việc cân nhắc những cải cách đã được triển khai trong vòng một thập niên trở lại đây, thấy có một xu hướng nổi lên có thể giúp dự đoán được mức độ cương quyết trong tiến hành các cuộc cải cách như thế nào. Đối với cải cách thủ tục hành chính, lĩnh vực đã cho thấy nhiều tiến bộ đáng kể, các chủ thể liên quan đặc biệt là cộng đồng doanh nghiệp và cả người dân đặc biệt quan tâm đến việc thúc đẩy cải cách. Tương tự, tiến bộ đáng kể trong việc cải thiện sự minh bạch trong quá trình xây dựng luật pháp được thúc đẩy bởi lợi ích gắn bó giữa cộng đồng doanh nghiệp và chính quyền trong việc mong sớm gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới. Đối với việc phân cấp cho tỉnh, chính các tỉnh là những nơi yêu cầu cải cách. Đồng thời, những lĩnh vực có tiến bộ chậm hơn, như cải cách hành chính công và trao quyền tự chủ thực sự cho cơ quan tư pháp, là những nơi mà mong muốn thay đổi của các chủ thể liên quan không rõ ràng bằng. Lợi ích của những cải cách này là rõ ràng, nhưng người hưởng lợi thì khá tản mạn. Cảm nhận về sự cải thiện thủ tục hành chính và cung cấp dịch vụ khác với cảm nhận về cải thiện trong công tác chống tham nhũng. Mặc dù không ai thích tham nhũng, nhưng nhiều người coi tham nhũng vặt là một cách để đẩy nhanh dịch vụ hoặc có được dịch vụ tốt hơn. Nhu cầu cải thiện dịch vụ mạnh hơn cả nhu cầu triệt phá tham nhũng vặt. Tham nhũng ở mức độ cao, bằng sự trả giá của số đông để mang lại mối lợi cho thiểu số, bị người dân lên án nhiều hơn. Xu hướng cải cách như vậy có một vài hàm ý. Thứ nhất, cần tạo điều kiện và trao quyền cho các chủ thể liên quan để đẩy mạnh đổi mới. Cổ vũ cho các hiệp hội, nhóm chuyên gia và tổ chức xã hội dân sự được thành lập và có tiếng nói nhìn chung có thể thúc đẩy sự đổi mới cần thiết để xúc tiến những cuộc cải cách đã được vạch ra trong Quy hoạch 140
các chủ thể và bài học từ đổi mới công tác quản lý nhà nước Cải cách Hành chính công, Chiến lược Cải cách Tư pháp, Chiến lược Chống tham nhũng và các kế hoạch khác. Thứ hai, đối với tất cả những nhiệm vụ quan trọng này, sự quyết tâm đổi mới của lãnh đạo cấp cao nhất, như trong Dự án 30, là rất quan trọng. Thập kỷ tiếp theo? Hai thập kỷ vừa qua là thời gian đáng chú ý về tốc độ tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo. Những thập kỷ qua cũng rất đáng ghi nhớ về sự chuyển giao quyền lực và trách nhiệm. Thành công của Việt Nam đi đôi với những cải cách thị trường đã làm tăng cường quyền sở hữu tài sản, nâng cao sự tham gia của người dân và tăng cường trách nhiệm giải trình với bên ngoài. Nhiều thay đổi khác thể hiện quan điểm theo cách tiếp cận thử nghiệm từng bước trong quá trình kiếm tìm giải pháp cho những vấn đề của Việt Nam. Cho dù động lực của thay đổi là gì, thì thực tế là hết sức hiển nhiên. Trong một Phụ lục ở cuối bản Báo cáo VDR này, chúng tôi trình bày một loạt mốc thời gian trao quyền và trách nhiệm giải trình, trong đó xác định những mốc chính về pháp lý trong quá trình trao quyền hay phân cấp quyền lực, và thay đổi về trách nhiệm giải trình. Không có giả định rằng phân cấp hay trao quyền là tốt hay xấu, hay trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới hay hướng lên trên là tốt nhất, điều quan trọng là kiểm tra xem những yếu tố này đã thay đổi như thế nào trong khuôn khổ pháp lý của Việt Nam. Bản thân số lượng những sự thay đổi, dù lớn hay nhỏ, cũng đáng kinh ngạc, nhưng điều thú vị hơn cả là sự khác biệt về xu hướng. Trong lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương, nhiều cuộc cải cách được định hướng theo hướng trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới, nhấn mạnh tính minh bạch và sự tham gia. Trong công tác lập pháp và hệ thống tư pháp, tăng cường sự minh bạch tương tự cũng dẫn đến nhiều nỗ lực mới nhắm vào trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới. Các đơn vị cung cấp dịch vụ có nhiều sáng kiến khác nhau, tăng cường trách nhiệm giải trình theo cả hai chiều xuống dưới và lên trên. Ngược lại với những lĩnh vực khác được nghiên cứu, nhiều sự thay đổi trong trách nhiệm giải trình của giới truyền thông và các tổ chức xã hội dân sự (ngoài các tổ chức đoàn thể) nhằm vào trách nhiệm giải trình từ dưới lên để đảm bảo tuân thủ với các quy tắc do trung ương quy định. Thập kỷ đầu tiên của Đổi Mới là kỷ nguyên của trao quyền kinh tế, từ các nhà lập kế hoạch trung ương xuống cho người dân và doanh nghiệp. Thập kỷ thứ hai chứng kiến sự chuyển giao quyền lực và trách nhiệm đáng kể cho các tỉnh, và trách nhiệm giải trình mạnh hơn đối với cấp xã, làm nảy sinh những thách thức mới trong công tác quy hoạch giữa các địa phương. Gần đây nhất, sự chuyển giao chức năng cho các đơn vị cung cấp dịch vụ và khu vực ngoài nhà nước đã được đẩy nhanh hơn, và mang lại những thách thức mới trong việc làm cho trách nhiệm giải trình tương xứng với động cơ khuyến khích. Thập kỷ tiếp theo của Việt Nam sẽ như thế nào? 141