Kế hoạch hoạt động quan hệ đối tác công–tư (PPP) 2012–2020

Bản ghi

1 Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công Tư (PPP) Hiện thực hoá Tầm nhìn Chiến lược 2020: Vai trò Chuyển đổi của Quan hệ Đối tác Công Tư trong Các hoạt động của Ngân hàng Phát triển Châu Á

2 Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công Tư (PPP) Hiện thực hoá Tầm nhìn Chiến lược 2020: Vai trò Chuyển đổi của Quan hệ Đối tác Công Tư trong Các hoạt động của Ngân hàng Phát triển Châu Á

3 2012 Ngân hàng Phát triển Châu Á Bảo lưu toàn bộ tác quyền. Xuất bản năm In tại Phi-líp-pin. ISBN (Bản in), (Bản PDF) Số lưu chiểu: TIM Dữ liệu thực mục xuất bản Ngân hàng Phát triển Châu Á. Kế hoạch hoạt động quan hệ đối tác công tư (PPP) : Hiện thực hoá tầm nhìn Chiến lược 2020 vai trò chuyển đổi của quan hệ đối tác công tư trong các hoạt động của Ngân hàng Phát triển Châu Á. Thành phố Mandaluyong, Phi-líp-pin: Ngân hàng Phát triển Châu Á, Quan hệ đối tác công tư. 2. Ngân hàng Phát triển Châu Á. I. Ngân hàng Phát triển Châu Á. Quan điểm bày tỏ trong ấn phẩm này là quan điểm của các tác giả và không nhất thiết phản ánh các quan điểm và chính sách của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) hoặc Hội đồng Thống đốc hoặc chính phủ mà họ đại diện. ADB không bảo đảm về độ chính xác của các dữ liệu được đưa vào ấn phẩm này và không nhận trách nhiệm về bất kỳ hậu quả gì do sử dụng dữ liệu đó. Khi đề cập hoặc tham chiếu đến một vùng lãnh thổ hoặc khu vực địa lý cụ thể, hoặc khi sử dụng thuật ngữ quốc gia trong tài liệu này, ADB không có ý định đưa ra nhận định về tình trạng pháp lý hoặc tình trạng khác của khu vực hoặc vùng lãnh thổ bất kỳ. ADB chỉ khuyến khích in ấn hoặc sao chép vì mục đích sử dụng cá nhân và phi thương mại với sự ghi nhận đầy đủ của ADB. Nghiêm cấm người sử dụng bán lại, phát hành lại hoặc tạo ra các sản phẩm phái sinh vì mục đích thương mại nếu không có sự đồng ý rõ ràng, bằng văn bản của ADB. Ghi chú: Trong ấn phẩm này, $ có nghĩa là đô-la Mỹ. 6 Đại lộ ADB, Thành phố Mandaluyong 1550 Metro Manila, Phi-líp-pin Tel Fax Để đặt ấn phẩm, đề nghị liên hệ: Vụ Quan hệ Đối ngoại Fax adbpub@adb.org Tài liệu này được dịch từ tiếng Anh nhằm tiếp cận tới nhiều độc giả hơn. Tuy nhiên, tiếng Anh mới là ngôn ngữ làm việc chính thức của ADB và bản gốc tiếng Anh của tài liệu này mới có giá trị nguyên bản (điều đó có nghĩa là tính chính thức và bản quyền). Mọi trích dẫn đều phải dẫn nguồn từ bản gốc tiếng Anh của tài liệu này. Ngân hàng Phát triển Châu Á không đảm bảo tính chính xác của bản dịch và không chịu trách nhiệm về sự sai lệch bất kỳ so với bản gốc.

4 Mục lục Từ viết tắt Tóm lược Tổng quan I. Giới thiệu 1 II. Khuôn khổ Khái niệm 2 A. Quan hệ Đối tác Công Tư 2 B. Quan hệ Đối tác Công Tư trong Bối cảnh Hoạt động của ADB 3 III. Những thách thức về Huy động vốn cho Cơ sở hạ tầng 5 A. Nguồn vốn Nước ngoài dành cho Cơ sở hạ tầng 5 B. Nguồn vốn và Đầu tư của Khu vực Tư nhân 6 IV. Các nguyên tắc Chỉ đạo và Thực hiện Quan hệ Đối tác Công Tư 8 A. Khuôn khổ Hoạt động Quan hệ Đối tác Công Tư 9 B. Trụ cột 1: Vận động Chính sách và Tăng cường Năng lực 9 C. Trụ cột 2: Môi trường Thuận lợi 10 D. Trụ cột 3: Phát triển Dự án 11 E. Trụ cột 4: Tài trợ Dự án 15 V. Triển khai Kế hoạch Hoạt động 16 A. Định hướng Chiến lược 16 B. Chiến lược Quan hệ Đối tác Quốc gia 17 C. Xác định Ưu tiên và Thẩm định Dự án 17 D. Đo lường Hiệu quả Hoạt động 20 E. Tăng cường Năng lực Nội bộ 22 F. Quản lý Tri thức 24 G. Khung Thời gian 25 H. Giám sát và Đánh giá 26 Các phụ lục 1. Tính chất của Quan hệ Đối tác Công Tư Quy trình Phát triển Dự án Quan hệ Đối tác Công Tư Giá trị Sử dụng Vốn và Chỉ tiêu So sánh Tương đương với Khu vực công Quỹ Phát triển Dự án Công tác Tư vấn Giao dịch của Công ty Tài chính Quốc tế (IFC) Phối hợp Hoạt động của Các vụ và Đơn vị tại ADB Khuôn khổ Giám sát và Kết quả 67 iv v iii

5 Từ viết tắt ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á CPM Đoàn công tác Lập kế hoạch Quốc gia CoP Nhóm nghiệp vụ DMC quốc gia thành viên đang phát triển IFC Công ty Tài chính Quốc tế KPI chỉ số hiệu quả hoạt động chính MP3IC Quan hệ Đối tác Công Tư đa biên về Phát triển Năng lực Cơ sở hạ tầng PDF (cơ chế) Quỹ Phát triển Dự án PPP quan hệ đối tác công tư PSC chỉ tiêu so sánhtương đương với khu vực công PSD phát triển khu vực tư nhân PSOD Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân PSP sự tham gia của khu vực tư nhân SES nghiên cứu đánh giá đặc biệt TA hỗ trợ kỹ thuật VFM giá trị sử dụng vốn Tổ công tác về Hợp tác Công Tư Chủ nhiệm J. Yamagata, Phó vụ Trưởng, Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD) Đồng chủ nhiệm M. C. Locsin, Phó vụ Trưởng, Vụ Nam Á (SARD) W. Um, Phó vụ Trưởng, Vụ Phát triển Khu vực và Phát triển Bền vững (RSDD) Thành viên tổ công tác A. Chiplunkar, Vụ trưởng, Vụ Trung Tây Á G. Hauber, Chuyên gia chính về Phát triển Khu vực Tư nhân, SARD J. Lindborg, Giám đốc Quốc gia, Cơ quan Đại diện Thường trú tại In-đô-nê-sia S. Sampath, Chuyên gia Cao cấp về Đầu tư, PSOD iv

6 Tóm lược Tổng quan Khuôn khổ chiến lược dài hạn của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) giai đoạn , Chiến lược 2020, xác định các hoạt động về khu vực tư nhân và phát triển khu vực tư nhân (PSD) là những động lực thay đổi tại khu vực Châu Á và Thái Bình Dương. Theo Chiến lược 2020, ADB dự kiến mở rộng hoạt động tác nghiệp với khu vực tư nhân nhằm nâng cao tốc độ tăng trưởng kinh tế trong khu vực. Quan hệ đối tác công tư (PPP) được coi là phương thức quan trọng nhằm thực hiện mục tiêu này và được hết sức chú trọng trong Chiến lược 2020 nhằm thúc đẩy hình thức tác nghiệp này trong toàn bộ các hoạt động cốt lõi của ADB. Cách tiếp cận trên phù hợp với quan điểm của Nhóm G20 cho rằng các ngân hàng phát triển đa phương cần tăng cường tài trợ dự án qua phối hợp với khu vực tư nhân, đặc biệt trong những lĩnh vực có khả năng thu hồi vốn toàn bộ hoặc một phần. Năm 2009, Vụ Đánh giá Độc lập (IED) của ADB đã ban hành một tài liệu nghiên cứu đặc biệt lần đầu tiên đánh giá về những hỗ trợ của ADB cho quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng trong giai đoạn Để thực hiện các kiến nghị của nghiên cứu trên, Ban Điều hành ADB đã nhất trí xây dựng bản kế hoạch nghiệp vụnhằm hình thành một khuôn khổ hoạt động và phân tích nhất quán về hỗ trợ qua hình thức quan hệ đối tác công tư để thực hiện Chiến lược Với sự biến chuyển theo thời gian của các khái niệm và thuật ngữ về quan hệ đối tác công tư, định nghĩa về quan hệ đối tác công tư có ý nghĩa quan trọng trong việc tái định hình các thủ tục và chính sách của ADB để thích ứng và cuối cùng là lồng ghép các phương thức thực hiện quan hệ đối tác công tư trong các hoạt động của ADB. Trong phạm vi hoạt động của ADB, toàn bộ các hợp đồng như hợp đồng trên cơ sở hiệu quả hoạt động (các hợp đồng quản lý và cung cấp dịch vụ), thuê mua vận hành chuyển giao (LOT), xây dựng sở hữu vận hành chuyển giao (BOOT), thiết kế xây dựng tài trợ vận hành (DCFO), các biến thể của chúng và các hình thức chuyển nhượng đều được coi là các hình thức quan hệ đối tác công tư khác nhau. Còn các hợp đồng về thiết kế và xây dựng theo hình thức chìa khoá trao tay thuộc về mua sắm công (các hợp đồng xây dựng, thi công, mua sắm) không được tính vào đây. Đến năm 2020, khu vực Châu Á và Thái Bình Dương có nhu cầu về vốn đầu tư cơ sở hạ tầng lên đến ít nhất 8 ngàn tỷ USD. Các nguồn vốn truyền thống sẵn có khó có thể đáp ứng đủ các nhu cầu đầu tư. Để giải quyết nhu cầu vốn đầu tư đồ sộ đó, các quốc gia có ba phương án chính: (i) rà soát lại các nguồn vốn truyền thống và tìm cách tăng vốn từ các nguồn hiện có, (ii) tìm hiểu các cơ chế để tạo thêm nguồn lực từ các nguồn ngoài ngân sách, và (iii) cân nhắc việc nâng cao vai trò của quan hệ đối tác công tư trong việc đầu tư cơ sở hạ tầng, đồng thời xác định và giải quyết những trở ngại trong việc thực hiện các giao dịch quan hệ đối tác công tư. Khu vực tư nhân thường được cho là có hiệu quả cao hơn so với khu vực công trong việc quản lý các dự án hạ tầng và cung cấp các dịch vụ về hạ tầng. Sự tham gia của khu vực tư nhân đem lại tiềm năng nâng cao hiệu quả hoạt động qua việc đầu tư vào công nghệ mới, đem lại các giải pháp sáng tạo, và khuyến khích áp dụng các cơ cấu tổ chức minh bạch hơn. Tuy nhiên, không phải dự án cơ sở hạ tầng nào cũng phù hợp với quan hệ đối tác công tư và cần phải có các điều kiện nhất định mới có thể thu hút khu vực tư nhân tham gia cung cấp các tài sản cơ sở hạ tầng cũng như các dịch vụ liên quan. Nếu việc mua sắm v

7 vi Tóm lược Tổng quan minh bạch và hiệu quả, sự tham gia của khu vực tư nhân trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng sẽ đem lại các lợi ích như (i) sử dụng nguồn lực hiệu quả, (ii) cải thiện chất lượng tài sản và dịch vụ, (iii) cải thiện về quản lý khu vực công, (iv) cải thiện chung về mua sắm trong khu vực công. Trên cơ sở môi trường hoạt động và vai trò đa dạng về kinh tế của ADB tại các quốc gia thành viên đang phát triển, ADB thực hiện các hoạt động quan hệ đối tác công tư (PPP) trên cơ sở bốn trụ cột: vận động chính sách và tăng cường năng lực, tạo môi trường thuận lợi, phát triển dự án, và tài trợ dự án. Tại trụ cột 1, các Vụ phụ trách khu vực đóng vai trò chỉ đạo trong việc vận động chính sách về quan hệ đối tác công tư trong phạm vi các quốc gia thành viên đang phát triển; tại trụ cột 2, các Vụ phụ trách khu vực tăng cường hỗ trợ cho các quốc gia thành viên đang phát triển nhằm tạo dựng môi trường thuận lợi chung cho quan hệ đối tác công tư; tại trụ cột 3, các Vụ phụ trách khu vực chủ động khuyến khích quan hệ đối tác công tư và nâng cao khả năng của các quốc gia thành viên đang phát triển về xác định dự án và đáp ứng các nhu cầu phát triển tiếp theo; còn tại trụ cột 4, Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân của ADB đẩy mạnh các sản phẩm dành cho khu vực tư nhân và ứng dụng các sản phẩm này, đồng tài trợ với khu vực tư nhân để tạo điều kiện tận dụng hiệu ứng đòn bẩy với sự hỗ trợ của mình và xúc tác thay đổi bằng những khoản đầu tư lớn hơn của khu vực tư nhân tại các quốc gia thành viên đang phát triển. Các Vụ phụ trách khu vực cũng cung cấp các sản phẩm dành cho khu vực nhà nước để hỗ trợ tài trợ cho quan hệ đối tác công tư. Các Vụ phụ trách khu vực ghi nhận rằng quan hệ đối tác công tư, và cụ thể là các chủ điểm chung như môi trường thuận lợi, hỗ trợ tổng thể trong toàn bộ vòng đời dự án cho các quốc gia thành viên đang phát triển và hỗ trợ tài chính chung cho các quốc gia, cần được phản ánh trong tiến trình xây dựng Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia. Các Vụ phụ trách khu vực cần xây dựng Chiến lược quốc gia cho hình thức quan hệ đối tác công tư với các quốc gia thành viên đang phát triển mà họ phụ trách, bằng cách cân nhắc ý kiến của toàn bộ các bộ phận phụ trách ngành có liên quan, qua đó đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ phận phụ trách ngành tại các Vụ phụ trách khu vực và Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân. Do vậy, những đề xuất về thay đổi chiến lược bao gồm lồng ghép các phương án và chương trình phát triển quan hệ đối tác công tư vào các tài liệu Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia, hỗ trợ tăng cường năng lực, nâng cao nhận thức và tạo môi trường thuận lợi cho quan hệ đối tác công tư, hỗ trợ cụ thể nhằm xây dựng các dự án quan hệ đối tác công tư, tạo lập một danh mục ban đầu các dự án quan hệ đối tác công tư và các dự án sử dụng nguồn vốn tư nhân, đồng thời cơ cấu các dự án quan hệ đối tác công tư bằng nguồn vốn của khu vực tư nhân và nguồn vốn của khu vực công (nếu cần). Để đảm bảo tiếp cận một cách nhất quán hơn về quan hệ đối tác công tư và phát triển khu vực tư nhân, và hơn nữa nhằm đẩy mạnh tư tưởng của Chiến lược 2020, các thông lệ của ADB cần được tái thiết kế sao cho các dự án hoàn toàn sử dụng vốn tư nhân, tiếp theo đó là các dự án PPP, trở thành phương thức được ưu tiên áp dụng trước khi tính tới các dự án sử dụng vốn của khu vực công (nhà nước). Việc sử dụng quan hệ đối tác công tư cần dựa trên các mục tiêu tổng thể về phát triển khu vực tư nhân vì đây là hai yếu tố không thể tách rời. Do đó, các dự án cần được sang lọc dựa trên mục tiêu phát triển khu vực tư nhân và cụ thể hơn là quy trình sàng lọc dự án quan hệ đối tác công tư để xác định ra các lĩnh vực trong đó các kỹ năng, hoạt động, kỹ thuật, và/hoặc sự tham gia của khu vực tư nhân có thể được tối ưu hoá, và qua đó ADB có thể tạo đòn bẩy nhằm nâng cao tối đa hiệu quả hỗ trợ kỹ thuật và nguồn lực tài chính của mình. Sự dịch chuyển các dự án đối tác công tư sẽ tạo ra nhu cầu xác định lại cách đánh giá hiệu quả hoạt động của từng vụ và phòng ban. Quan hệ đối tác công tư thường là chủ đề xuyên suốt nhiều lĩnh vực, đòi hỏi sự tham gia và sự phối hợp của nhiều đối tác bên trong và ngoài ADB. Những sáng kiến đó bao gồm các nhiệm vụ tư vấn giao dịch quan hệ đối tác công tư thuần tuý dẫn đến việc xây dựng các dự án khả thi về thương mại cho một quốc gia thành viên đang phát triển và dẫn đến sự tham gia của khu vực tư nhân (cho dù có dẫn tới việc ADB tài trợ cho dự án đó hay không). Để đáp ứng tốt hơn nhu cầu của các quốc gia thành viên đang phát triển, cán bộ các Vụ phụ trách khu vực cần thành thạo về tiềm năng và các phương án quan hệ đối tác công tư, cũng như các khái niệm bổ trợ. Mục tiêu quan trọng trong tăng cường năng lực là nhu cầu chung về rà soát các giao dịch và đối

8 Tóm lược Tổng quan vii thoại hiệu quả với các quốc gia thành viên đang phát triển về quan hệ đối tác công tư (PPP), chuẩn bị và quản trị các dự án hỗ trợ kỹ thuật để tạo dựng năng lực cần thiết về quan hệ đối tác công tư, phát triển các giao dịch quan hệ đối tác công tư với trọng tâm nhằm nâng cao kỹ năng đánh giá và cơ cấu tài chính dự án. Để hỗ trợ các Vụ phụ trách khu vực chuyển đổi sang phát triển các giao dịch quan hệ đối tác công tư theo định hướng thương mại nhiều hơn, các chuyên gia về quan hệ đối tác công tư tại các vụ phụ trách khu vực, với sự hỗ trợ của Nhóm nghiệp vụ mới về quan hệ đối tác công tư tại ADB, ban đầu sẽ đóng vai trò tích cực hơn trong việc định hình ý tưởng chuẩn bị dự án, lý tưởng nhất là trước giai đoạn xây dựng tài liệu chuẩn bị dự án. Công tác triển khai kế hoạch hoạt động quan hệ đối tác công tư được chia làm hai phần. Phần thứ nhất (đến năm 2013) bao gồm các hoạt động được triển khai trong nội bộ ADB nhằm thiết lập các quy trình và thông lệ để hỗ trợ phát triển quan hệ đối tác công tư. Các hoạt động này hết sức quan trọng và cuối cùng sẽ định hình cho động thái để ADB chuyển sang hỗ trợ và mở rộng các sáng kiến quan hệ đối tác công tư trong các cơ quan của mình. Các vụ phụ trách khu vực, qua tham vấn với các quốc gia thành viên đang phát triển do họ phụ trách, sẽ thực hiện phần hai của kế hoạch. Sau khi hoàn tất giai đoạn 2 năm triển khai kế hoạch hoạt động, ADB sẽ thực hiện tổng kết nội bộ về quan hệ đối tác công tư của mình.

9

10 I. Giới thiệu 1. Chiến lược 2020 của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) 1 đã xác định các hoạt động về khu vực tư nhân và phát triển khu vực tư nhân (PSD) là những động lực thay đổi tại khu vực Châu Á và Thái Bình Dương. Theo Chiến lược 2020, ADB sẽ mở rộng hoạt động với khu vực tư nhân để nâng cao tốc độ tăng trưởng kinh tế trong khu vực. Hình thức quan hệ đối tác công tư (PPP) được coi là phương thức quan trọng nhằm thực hiện mục tiêu này, và Chiến lược 2020 chú trọng đẩy mạnh hình thức quan hệ đối tác công tư trong toàn bộ các hoạt động cốt lõi của ADB. Cách tiếp cận này phù hợp với quan điểm của Nhóm G20 là các ngân hàng phát triển đa phương cần tăng cường tài trợ dự án hợp tác với khu vực tư nhân, đặc biệt trong những lĩnh vực có khả năng thu hồi vốn toàn bộ hoặc một phần. Việc áp dụng các nguyên tắc về quan hệ đối tác công tư trong toàn bộ các hoạt động của ADB có khả năng đem lại những cải thiện lớn về chất lượng thiết kế và đầu ra của các dự án quan hệ đối tác công tư nhằm hỗ trợ hoàn thành các chỉ tiêu theo Chiến lược Đây cũng là cơ hội để ADB tận dụng hiệu ứng đòn bẩy từ các nguồn lực hữu hạn của mình nhằm thu hút đầu tư của khu vực tư nhân và nguồn tài chính thương mại nhằm đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư to lớn và ngày càng tăng về cơ sở hạ tầng tại khu vực Châu Á và Thái Bình Dương. 2. Năm 2009, Vụ Đánh giá Độc lập (IED) của ADB ban hành một tài liệu nghiên cứu đặc biệt (SES), lần đầu tiên đánh giá về những hỗ trợ của ADB cho quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng trong giai đoạn Tài liệu nghiên cứu đặc biệt nhằm cung cấp thông tin đầu vào để hoạch định chiến lược và kế hoạch hoạt động nhằm triển khai những hỗ trợ của ADB cho các hoạt động về quan hệ đối tác công tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển. Các kết quả và kiến nghị tại tài liệu nghiên cứu đặc biệt được đưa ra đúng thời điểm khi ADB đang đẩy mạnh các hoạt động về khu vực tư nhân và phát triển khu vực tư nhân trong Chiến lược Để thực hiện các kiến nghị của tài liệu nghiên cứu đặc biệt, Ban Điều hành ADB đã nhất trí xây dựng bản kế hoạch nghiệp vụ của tổ chức nhằm hình thành một khuôn khổ hoạt động và phân tích nhất quán về hỗ trợ qua hình thức quan hệ đối tác công tư để thực hiện Chiến lược Mặc dù các nguyên tắc căn bản về quan hệ đối tác công tư là các nguyên tắc chung, nhưng cách thức áp dụng trong thực tiễn phải phù hợp với nhu cầu, nguồn lực, và những hạn chế tại mỗi quốc gia thành viên đang phát triển. Do vậy, mỗi hình thức quan hệ đối tác công tư cần được thiết kế và lồng ghép một cách cụ thể vào các Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia (CPS) cũng như các Kế hoạch Hoạt động Quốc gia (COBP). Kế hoạch hoạt động về quan hệ đối tác công tư giai đoạn được lập nhằm xác định các nguyên tắc chiến lược để đảm bảo sự nhất quán trong các hoạt động về quan hệ đối tác công tư của ADB tại các khu vực. 1 ADB Tài liệu Strategy 2020: The Long-Term Strategic Framework of the Asian Development Bank, (Chiến lược đến năm 2020: Khuôn khổ Chiến lược Dài hạn của Ngân hàng Phát triển Châu Á, ). Manila. 1

11 II. Khuôn khổ Khái niệm A. Quan hệ Đối tác Công Tư 4. Quan hệ đối tác công tư (PPP) được hiểu là một cơ chế hợp đồng giữa các đơn vị khu vực công (cấp quốc gia, bang, tỉnh, hoặc địa phương) với các đơn vị thuộc khu vực tư nhân qua đó các kỹ năng, tài sản và/hoặc nguồn lực tài chính của mỗi bên trong khu vực công và tư nhân được phân bố theo cách bổ sung cho nhau, rủi ro và lợi ích được chia sẻ, nhằm đem lại kết quả thực thi dịch vụ tối ưu và giá trị tốt đẹp cho công dân. Hình 1 minh họa các hình thức chính về quan hệ đối tác công tư, coi đó là một phần trong các hình thức tham gia của khu vực tư nhân (PSP) nói chung. 5. Mặc dù thuật ngữ quan hệ đối tác công tư và tư nhân hoá đôi khi được sử dụng thay thế cho nhau, nhưng các thuật ngữ này cần được phân biệt một cách rõ ràng. Tư nhân hoá nghĩa là chuyển giao tài sản vật chất và/hoặc doanh nghiệp từ sở hữu công sang sở hữu tư nhân. Việc bán một cơ sở dịch vụ tiện ích RỦI RO TƯƠNG QUAN TƯ NHÂN Hình 1 Các hình thức Quan hệ Đối tác Công Tư (PPP) } HỢP ĐỒNG NHƯỢNG QUYỀN Đầu tư của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng mới hoặc hiện hành; khu vực tư nhân vận hành toàn bộ hệ thống Sở hữu thuộc về khu vực tư nhân trong giai đoạn hợp đồng Rủi ro: Rủi ro cho thu ngân sách của Chính phủ Rủi ro về doanh thu cho khu vực tư nhân; rủi ro kỹ thuật, tài chính và vận hành cho khu vực tư nhân Thời gian: khoảng năm. HỢP ĐỒNG THUÊ MUA Khu vực tư nhân chịu trách nhiệm hoàn toàn về cung cấp dịch vụ và đầu tư cho hoạt động Sở hữu vẫn thuộc về khu vực công Rủi ro: rủi ro về doanh thu cho khu vực tư nhân; đầu tư chủ yếu của khu vực công, một phần của khu vực tư nhân Thời gian: khoảng năm. HỢP ĐỒNG QUẢN LÝ Quản lý cơ sở và/hoặc hoạt động Sở hữu vẫn thuộc về khu vực công Rủi ro: khu vực tư nhân nhận được phí quản lý, gắn với hiệu quả hoạt động; khu vực tư không phải đầu tư nhiều vốn Thời gian: khoảng 5 15 năm. HỢP ĐỒNG DỊCH VỤ Duy tu bảo dưỡng tài sản và/hoặc thiết bị Sở hữu vẫn thuộc về khu vực công Rủi ro: khu vực tư nhân thu phí dịch vụ Thời gian: khoảng 1 5 năm. QUAN HỆ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ KHU VỰC CÔNG Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á. SỞ HỮU/ĐẦU TƯ VỐN TƯ NHÂN 2

12 Khuôn khổ Khái niệm 3 công thông qua bán cổ phần chính phủ tại cơ sở đó là hình thức tư nhân hoá trực tiếp. Khi một đơn vị của khu vực công được tư nhân hoá, doanh nghiệp tư nhân tiếp quản doanh nghiệp đó sẽ chịu trách nhiệm về việc cung cấp dịch vụ. Việc tư nhân hoá cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ tiện ích thường được thực hiện theo các cơ chế quản lý ngành cụ thể nhằm cân nhắc tính chất độc quyền của các hoạt động đó cũng như những quan ngại về chính sách và xã hội liên quan đến việc bán và/hoặc khả năng tiếp tục sử dụng tài sản cho các dịch vụ công. 6. Quan hệ đối tác công tư (PPP) bao hàm cả xây dựng và duy tu bảo dưỡng các tài sản cơ sở hạ tầng mới (đầu tư mới) cũng như quản lý các tài sản hiện hành của khu vực công (duy tu bảo dưỡng tài sản cũ). Trong quan hệ đối tác công tư, khu vực công bảo lưu trách nhiệm cuối cùng về cung cấp dịch vụ, mặc dù khu vực tư nhân mới là bên cung cấp dịch vụ trong một thời gian dài. Các hình thức quan hệ đối tác công tư được quy định riêng theo hợp đồng, trong đó quy định rõ trách nhiệm của mỗi bên (bên nhận và/hoặc bên trao, và khu vực tư nhân và/hoặc bên được nhượng quyền). Hợp đồng đó quy định khi nào, theo điều kiện nào, và bằng cách nào khu vực tư nhân đủ điều kiện nhận thanh toán (thường xuyên cũng như lần cuối) và cách thức điều chỉnh thanh toán nếu có. 7. Các thuật ngữ quan hệ đối tác công tư và sự tham gia của khu vực tư nhân đôi khi được sử dụng thay thế cho nhau. Thuật ngữ hợp đồng về sự tham gia của khu vực tư nhân được sử dụng trong những năm 1990 khi các chính phủ tìm cách chuyển giao nghĩa vụ đầu tư cho các bên trong khu vực tư nhân, nhằm giải quyết gánh nặng ngân sách chứ không tập trung vào cơ hội hợp tác. Tuy nhiên, điều này đòi hỏi một quan hệ hợp tác (nghĩa là nghĩa vụ hợp đồng hoặc cam kết) giữa các cơ quan của chính phủ và khu vực tư nhân. Trong các trường hợp cụ thể, khi một số chương trình tham gia của khu vực tư nhân trở nên quá tham vọng và yếu tố xã hội bị bỏ qua, dẫn tới những quan ngại chính đáng từ phía công chúng về mức phí sử dụng dịch vụ và các khoản lợi nhuận có được nhờ vào bản chất độc quyền của các dịch vụ đó. Kinh nghiệm từ thời kỳ tham gia của khu vực tư nhân là bài học đầy giá trị về cách thức cải thiện và hoàn thiện tổng thể tiến trình quan hệ đối tác công tư. Những phân tích phản biện về kinh nghiệm triển khai sự tham gia của khu vực tư nhân là cơ sở để thiết kế ra một thế hệ các giao dịch mới, được biết đến rộng rãi với tên gọi quan hệ đối tác công tư, trong đó tập trung nhằm cải thiện tình hình thực hiện các dịch vụ công qua các hình thức quan hệ hợp tác và chứng minh được giá trị sử dụng vốn trong toàn bộ vòng đời của tài sản. 8. Với sự biến chuyển của các khái niệm và thuật ngữ về quan hệ đối tác công tư theo thời gian, định nghĩa về quan hệ đối tác công tư có ý nghĩa quan trọng trong việc tái định hình các thủ tục và chính sách của ADB để thích ứng và cuối cùng là lồng ghép các phương thức thực hiện hình thức quan hệ đối tác công tư trong các hoạt động của ADB. Quan hệ đối tác công tư là phương thức mua sắm dịch vụ công hiện đại và đảm bảo hiệu quả. Không nên nhìn nhận đây là phương thức huy động vốn của tư nhân để hình thành tài sản. Đó phải là một phương thức quản lý các cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ qua hình thức hợp tác lâu dài. Mục tiêu là cung cấp dịch vụ tốt hơn cho khách hàng, đem lại giá trị sử dụng vốn cao hơn cho người nộp thuế bằng cách phân bổ rủi ro tối ưu, sự cộng hưởng trong quản trị, khuyến khích đổi mới và sử dụng tài sản hiệu quả, đồng thời áp dụng phương pháp quản lý tài sản theo suốt vòng đời. Trong quan hệ đối tác công tư, một số khía cạnh được xác định cụ thể về cung cấp dịch vụ, phát triển và vận hành cơ sở hạ tầng được giao vào tay khu vực tư nhân, còn những nội dung khác vẫn thuộc trách nhiệm của khu vực công. B. Quan hệ Đối tác Công Tư trong Bối cảnh Hoạt động của ADB 9. Trong phạm vi hoạt động của ADB, toàn bộ các hợp đồng như hợp đồng trên cơ sở hiệu quả hoạt động (các hợp đồng quản lý và cung cấp dịch vụ), thuê mua vận hành chuyển giao (LOT), xây dựng sở hữu vận hành chuyển giao (BOOT), thiết kế xây dựng tài trợ vận hành (DCFO), các biến thể và các hình thức chuyển nhượng được coi là các hình thức quan hệ đối tác công tư khác nhau. Còn các hợp đồng về thiết kế và xây dựng theo hình thức chìa khoá trao tay thuộc về mua sắm công (các hợp đồng xây dựng, thi công, mua sắm) không được tính vào đây. Các hợp đồng không được tính vào đây còn bao gồm các hợp

13 4 Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công Tư (PPP) đồng cung cấp dịch vụ đơn thuần không gắn kết với các chuẩn mực về hiệu quả hoạt động (là những hợp đồng phù hợp hơn với hình thức thuê nhân sự bên ngoài của khu vực tư nhân để vận hành tài sản công) cũng như các hợp đồng xây dựng có các điều khoản về bảo trì và/hoặc duy tu bảo dưỡng kéo dài, ví dụ đến 5 năm sau khi hoàn thành (trong đó yếu tố chia sẻ rủi ro về hiệu quả hoạt động là tối thiểu vì đó là tài sản mới và chỉ cần duy tu bảo dưỡng cơ bản). 2 Tuy nhiên, trong một số trường hợp, các hợp đồng dịch vụ có thể được coi là bước đầu tiên để hướng tới hình thức cao hơn là quan hệ đối tác công tư (PPP), đặc biệt trong những hoàn cảnh khi khu vực công mới chỉ tìm hiểu về các phương thức quan hệ đối tác công tư. Mặc dù các hình thức tư nhân hoá và thoái vốn đầu tư cũng đem lại kỹ năng và vốn của khu vực tư nhân cho cơ sở, nhưng sự hỗ trợ của ADB cho tư nhân hoá và thoái vốn đầu tư nên được coi là các sáng kiến riêng không liên quan gì đến quan hệ đối tác công tư. Như vậy, các hoạt động tư nhân hoá và thoái vốn đầu tư cũng nên được loại ra. Phụ lục 1 cung cấp một danh mục các yếu tố trong quan hệ đối tác công tư và các lĩnh vực thường áp dụng quan hệ đối tác công tư. 2 Tuy nhiên, các điều khoản bảo hành và duy tu bảo dưỡng trong một hợp đồng xây dựng được gia hạn cũng nên thực hiện hơn là hợp đồng xây dựng đơn thuần. Điều này có thể đúng đối với nhiều nền kinh tế nhỏ và dễ bị tổn thương trong khu vực.

14 III. Những thách thức về Huy động vốn cho Cơ sở hạ tầng A. Nguồn vốn Nước ngoài dành cho Cơ sở hạ tầng 10. Từ năm 2010 đến năm 2020, nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng trong nước của toàn Châu Á được ước tính lên đến 8 ngàn tỷ USD, 3 trong đó 68% dành cho đầu tư năng lực mới và 32% dành duy tu bảo dưỡng và thay thế cơ sở hạ tầng hiện có. Nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng bình quân hàng năm trong giai đoạn này chiếm xấp xỉ 750 tỷ USD. Hộp 1 trình bày ước tính về nhu cầu vốn cho cơ sở hạ tầng tại một số quốc gia thành viên đang phát triển của ADB. 11. Các nguồn vốn truyền thống dành cho cơ sở hạ tầng khó có thể đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư. Danh mục cho vay khu vực nhà nước và ngoài nhà nước của ADB trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng chiếm 11,02 Hộp 1 Ước tính nhu cầu vốn cho cơ sở hạ tầng tại một số quốc gia đang phát triển là thành viên của ADB Ấn Độ: Goldman Sachs ước tính Ấn Độ sẽ cần 1,7 ngàn tỷ USD vốn trong giai đoạn để đáp ứng nhu cầu cơ sở hạ tầng. Nguồn: Goldman Sachs Ấn Độ CÓ THỂ đáp ứng nhu cầu cơ sở hạ tầng khổng lồ. Tài liệu Kinh tế học Toàn cầu. 187 (Tháng 9). Malaixia: 20 tỷ USD cho 52 đề xuất dự án quan hệ đối tác công tư (PPP) giai đoạn , tương đương 6 tỷ USD mỗi năm. Source: Chính phủ Malaysia Tenth Malaysian Plan, Kuala Lumpur. Việt Nam: 167 tỷ USD vốn đề xuất đầu tư cơ sở hạ tầng giai đoạn , trong đó 65 tỷ USD từ nguồn khu vực tư nhân, tương đương 6,5 tỷ USD mỗi năm. Nguồn: Ước tính của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Chính phủ Việt Nam. Indonexia: 211 tỷ USD vốn đề xuất đầu tư cơ sở hạ tầng giai đoạn , trong đó 105 tỷ USD từ nguồn khu vực tư nhân, tương đương khoảng 4,2 tỷ USD mỗi năm. Nguồn: Chính phủ Indonesia Quy hoạch đẩy mạnh và mở rộng phát triển kinh tế, Jakarta. Thái Lan: 48 tỷ USD giai đoạn , trong đó 4,9 tỷ USD từ nguồn khu vực tư nhân, tương đương khoảng 1,6 tỷ USD mỗi năm. Nguồn: Chính phủ Thái Lan Chương trình gói kích cầu số 2. Băng Cốc. 3 ADB và Học viện ADB Tài liệu Infrastructure for a Seamless Asia (Cơ sở hạ tầng cho một Châu Á liền mạch). Manila. 5

15 6 Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công Tư (PPP) tỷ USD 4 và của Ngân hàng Thế giới (WB) chiếm 23 tỷ USD 5 Những hỗ trợ này chỉ đóng góp một phần khiêm tốn cho nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng ngày càng tăng của khu vực. Các nguồn tài chính phát triển song phương và đa phương, bao gồm cả nguồn vốn thông thường của ADB cùng với tổng các nguồn lực ưu đãi hiện nay của ngân hàng (Quỹ Phát triển Châu Á và và viện trợ không hoàn lại để hỗ trợ kỹ thuật [HTKT]) chỉ đáp ứng được một phần nhỏ nhu cầu đầu tư vào các cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội cũng như dịch vụ công trong khu vực. 12. Khi các quốc gia trong khu vực phải đối mặt với tình trạng thiếu hụt nghiêm trọng vốn đầu tư và hệ quả tiêu cực của điều đó lên tăng trưởng kinh tế, họ cần có các biện pháp để nhanh chóng đáp ứng nhu cầu vốn tăng thêm. Các quốc gia có ba phương án: (i) rà soát lại các nguồn vốn truyền thống và tìm kiếm khả năng tăng vốn từ các nguồn đó; (ii) tìm hiểu các cơ chế để tạo thêm nguồn lực từ các nguồn ngoài ngân sách; và (iii) cân nhắc việc nâng cao vai trò của quan hệ đối tác công tư (PPP) trong việc mua sắm cơ sở hạ tầng, xác định và giải quyết những trở ngại trong việc thực hiện các giao dịch quan hệ đối tác công tư. ADB hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển nhằm giải quyết những thiếu hụt nghiêm trọng về cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng hiện đại và đảm bảo hiệu suất mà họ phải đối mặt. Do vậy, hỗ trợ của ADB nhằm đẩy mạnh quan hệ đối tác công tư tại các quốc gia đó nên là một phần quan trọng trong các hoạt động can thiệp của ADB. B. Nguồn vốn và Đầu tư của Khu vực Tư nhân 13. Khu vực tư nhân thường được cho là đạt hiệu quả cao hơn so với khu vực công trong việc quản lý các dự án hạ tầng và thực hiện các dịch vụ về hạ tầng. Sự tham gia của khu vực tư nhân đem lại tiềm năng nâng cao hiệu quả hoạt động qua việc đầu tư vào công nghệ mới, đem lại các giải pháp sáng tạo, và khuyến khích áp dụng các cơ cấu tổ chức minh bạch hơn. Điều này thường đem lại kết quả là cải thiện về điều hành, nâng cao sự minh bạch, tính cạnh tranh và trách nhiệm giải trình, qua đó cải thiện về giá trị sử dụng vốn. Quan hệ đối tác công tư, cụ thể là các hợp đồng dài hạn, có thể đem lại lợi ích đáng kể cho chính phủ trong việc hình thành tài sản và cung cấp các dịch vụ công. Thông thường, các dự án quan hệ đối tác công tư được đấu thầu một cách công khai và minh bạch trong đó các nhà thầu được cung cấp đủ thông tin về chấm thầu và trao hợp đồng. Đây là vấn đề quan trọng, vì khác với các dự án thực hiện phương thức mua sắm truyền thống, những dự án quan hệ đối tác công tư đòi hỏi vốn đảm bảo ở mức hạn chế yêu cầu các doanh nghiệp khu vực tư nhân và các nhà cung cấp tài chính của họ không chỉ đấu thầu để nhận quyền cung cấp tài sản công mà còn phải rót vốn ban đầu trong một thoả thuận hợp đồng dài hạn về thẩm quyền mua sắm để thiết kế, xây dựng, vận hành và duy tu bảo dưỡng. Do đó, nhà đầu tư góp vốn cho dự án và các tổ chức cho vay cần xác định cách thức và cơ sở trao hợp đồng. Lợi ích của việc cho phép khu vực tư nhân tham gia cung cấp cơ sở hạ tầng được liệt kê như sau: 6 (i) Nâng cao hiệu suất sử dụng nguồn lực. Hợp đồng quan hệ đối tác công tư được quản lý tốt sẽ phân bổ rủi ro tối ưu giữa khu vực công và khu vực tư nhân, tạo điều kiện nâng cao hiệu quảsử dụng nguồn lực trong suốt vòng đời tài sản. Đối tác khu vực tư nhân có động cơ 4 ADB Tài liệu Annual Report 2009 (Báo cáo Thường niên năm 2009). Manila. Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD) đã cung cấp trên 6,25 tỷ USD (bao gồm vốn vay, cổ phần, bảo lãnh rủi ro chính trị, bảo lãnh tín dụng một phần, các chương trình tài trợ bổ sung, và các khoản vay nhóm B) cho 47 dự án quan hệ hợp tác công tư (PPP) trong khu vực. 5 Ngân hàng Thế giới (WB) Tài liệu Annual Report 2009 (Báo cáo Thường niên năm 2009). Washington, DC. Số liệu bao gồm tổng hỗ trợ cho khu vực ở tất cả các ngành, bao gồm cả hỗ trợ cho Albania, Armenia, Azerbaijan, Belarus, Bosnia và Herzegovina, Bulgaria, Croatia, Georgia, Kazakhstan, Cộng hoà Kyrgyz, Kosovo, Macedonia, Moldova, và Montenegro tại khu vực Châu Á và Thái Bình Dương. 6 Chi tiết được trình bày tại tài liệu của E. Farquharson, C. Torres de Mästle, và E. R. Yescombe, cùng J. Encinas Tài liệu How to Engage with the Private Sector in Quan hệ đối tác công tư in Emerging Markets (Cách thức Kêu gọi Khu vực Tư nhân Tham gia Quan hệ Hợp tác Công Tư (PPP) tại Các thị trường mới nổi). Washington, DC: Cơ chế Tư vấn Cơ sở Hạ tầng Công Tư, Ngân hàng Thế giới.

16 Những thách thức về Huy động vốn cho Cơ sở hạ tầng 7 xem xét tác động dài hạn của chi phí thiết kế và thi công có chất lượng so với chi phí duy tu bảo dưỡng định kỳ và chi tiêu đầu tư trong suốt vòng đời tài sản hoặc chi phí mở rộng trong trường hợp các cơ sở hiện hành. (ii) Cải thiện chất lượng tài sản và dịch vụ. Khi các nhà đầu tư và tổ chức cho vay góp vốn đầu tư vào các dự án quan hệ đối tác công tư (PPP), các dự án đó phải đối mặt với sự giám sát chặt chẽ hơn bởi các bên bên ngoài chính phủ. Vì một lượng vốn lớn phải chịu rủi ro, các bên bên ngoài đó thường thực hiện kiểm tra chu toàn cẩn trọng và đảm bảo chất lượng ở mức cao hơn rất nhiều so với quy trình mua sắm công theo chuẩn mực, trong đó các cơ quan công quyền lập dự án và tham gia với thị trường. (iii) Cải thiện về quản lý khu vực công. Quan hệ đối tác công tư đòi hỏi chính phủ phải tư duy và hành xử theo các cách mới, với những kỹ năng và cách tiếp cận mới, qua đó có thể giúp đẩy mạnh quá trình cải cách môi trường kinh doanh và cải cách kinh tế chung. Chẳng hạn, quan hệ đối tác công tư có thể là công cụ để nâng cao cạnh tranh hoặc cải cách về mua sắm và cung cấp dịch vụ công, chứ không chỉ là phương tiện tận dụng nguồn lực của khu vực tư nhân qua hiệu ứng đòn bẩy. Quan hệ đối tác công tư không chỉ là giao dịch tài chính diễn ra một lần với khu vực tư nhân. Do đó, nó cần được thực hiện trên cơ sở các nền tảng chính sách vững chắc, cam kết chính sách dài hạn, và môi trường quy phạm pháp luật vững chắc và ổn định. Các đối tác tiên tiến tại khu vực tư nhân hiểu điều đó và sẽ tìm kiếm các yếu tố đó khi quyết định về việc tham gia dự án. (iv) Cải thiện chung về mua sắm của khu vực công. Khi mua sắm các dự án cơ sở hạ tầng theo hình thức quan hệ đối tác công tư, chính phủ có khả năng tăng cường tổng thể năng lực và các quy trình mua sắm tại khu vực công. Qua việc cơ cấu và thực hiện thành công phương thức quan hệ đối tác công tư, chính phủ có thể cải thiện quy trình lập kế hoạch chiến lược, năng lực đàm phán và quản lý dự án, duy trì được kỷ luật tài chính, và xây dựng năng lực để quản trị các hợp đồng dài hạn phức tạp.

17 IV. Các nguyên tắc Chỉ đạo và Thực hiện Quan hệ Đối tác Công Tư 14. Về quan hệ đối tác công tư (PPP), một số khía cạnh được xác định cụ thể về phát triển và vận hành cơ sở hạ tầng được giao cho khu vực tư nhân, còn những nội dung khác vẫn thuộc trách nhiệm của khu vực công. Khu vực công có thể mong chờ khu vực tư nhân cung cấp công nghệ, đổi mới, và phương pháp. Đó là khả năng tiếp cận với kỹ năng, quy trình quản lý, công nghệ mà chính phủ còn thiếu hoặc không được tạo lập riêng cho dự án trong trường hợp thực hiện các cơ chế mua sắm khác. Quan hệ đối tác công tư thường đòi hỏi áp dụng các chuẩn mực quốc tế và thông lệ tốt nhất, kết hợp với các chuẩn mực trong nước, hình thức quan hệ này có thể đem lại cho chính phủ các dịch vụ với chất lượng tốt hơn, và giúp chính phủ sẵn sàng tiếp nhận thêm đầu tư nước ngoài vì nó giải quyết được khác biệt tiềm năng giữa các chuẩn mực trong nước và quốc tế. 15. Quá trình xây dựng dự án quan hệ đối tác công tư đòi hỏi nhiều thời gian hơn và phức tạp hơn so với quá trình xây dựng dự án truyền thống của khu vực công. Tuy nhiên, quá trình xây dựng dự án quan hệ đối tác công tư giúp minh bạch hoá mọi vấn đề về kỹ thuật, kinh phí, hỗ trợ và thủ tục cần thiết để tạo ra một dự án bền vững đó là các vấn đề thường thiếu rõ ràng trong các giao dịch tại khu vực công. Trong hoạt động mua sắm công truyền thống, người ta thường dựa trên những giả định chung mà không phân tích chặt chẽ về khả năng của chính phủ cũng như mong muốn cấp vốn và quản lý các yếu tố chính trong dự án. Người ta thường thiếu quan tâm và không quy định cụ thể các tham số chính về triển khai, kinh phí và vận hành. Qua sự tham gia với các chính phủ tại các quốc gia thành viên đang phát triển trong mô hình quan hệ đối tác công tư, các vấn đề này được minh bạch hoá và được mở ra để thảo luận về phương thức và hình thức hỗ trợ tiềm năng của ADB. Do đó, việc áp dụng các chỉ tiêu đánh giá quan hệ đối tác công tư có tiềm năng cải thiện về mặt cấu trúc của hầu hết những dự án được khu vực công đề xuất để ADB xem xét. 16. Không phải dự án cơ sở hạ tầng nào cũng phù hợp với hình thức quan hệ đối tác công tư. Hình thức quan hệ đối tác công tư đòi hỏi phải được đảm bảo nhiều điều kiện cụ thể ban đầu để có thể thành công. Quan hệ đối tác công tư không thể thay thế chi tiêu công trong cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ. Nguồn vốn này chỉ có thể bổ sung cho nguồn viện trợ phát triển chính thức, nguồn lực công và các nguồn khác. Ngay cả tại thị trường đã phát triển như Vương quốc Anh, quan hệ đối tác công tư (ở Vương quốc Anh, người ta sử dụng thuật ngữ tương đương là sáng kiến tài chính tư nhân ) đóng một vai trò quan trọng nhưng nhỏ bé so với vốn đầu tư của chính phủ cho các dịch vụ công và chỉ chiếm khoảng 10% 15% tổng giá trị mua sắm của khu vực công. Số này tương đương trên 60 tỷ (100 tỷ USD) về giá trị vốn trong 625 giao dịch quan hệ đối tác công tư từ năm 1990/91 đến năm 2005/06. 7 Để so sánh, Kế 7 Chính phủ Anh, Bộ Ngân khố Hoàng gia Tài liệu Private Finance Initiative: Strengthening Long-Term Partnership (Sáng kiến tài chính tư nhân: Tăng cường quan hệ hợp tác dài hạn). London (Tháng 3, tr. 15) 8

18 Các nguyên tắc Chỉ đạo và Thực hiện Quan hệ Đối tác Công Tư (PPP) 9 hoạch năm năm lần thứ mười một của Uỷ ban Kế hoạch Ấn Độ dự kiến mức vốn đầu tư tham vọng của khu vực tư nhân dành cho cơ sở hạ tầng lên đến khoảng 30% tổng vốn đầu tư cơ sở hạ tầng. A. Khuôn khổ Hoạt động Quan hệ Đối tác Công Tư 17. Các hoạt động của ADB về quan hệ đối tác công tư (PPP) dựa trên bốn trụ cột: (i) vận động chính sách và tăng cường năng lực, (ii) tạo môi trường thuận lợi, (iii) phát triển dự án, và (iv) tài trợ dự án. Tại Hình 2, mỗi trụ cột lại thể hiện minh họa các hoạt động ADB có thể thực hiện để hỗ trợ quan hệ đối tác công tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển. B. Trụ cột 1: Vận động Chính sách và Tăng cường Năng lực Các Vụ phụ trách khu vực đóng vai trò chủ đạo trong việc vận động chính sách cho quan hệ đối tác công tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển 18. Tăng cường năng lực và đào tạo cho các cán bộ, các đơn vị và những người có thẩm quyền quyết định tại khu vực công là hoạt động cần thực hiện. Hỗ trợ từ phía các tổ chức tài chính và các nhà đầu tư khu Hình 2 Bốn Trụ cột trong Khuôn khổ Hoạt động về Quan hệ Đối tác Công Tư (PPP) của ADB Trụ cột 1 Trụ cột 2 Trụ cột 3 Trụ cột 4 Vận động chính sách và tăng cường năng lực Tạo môi trường thuận lợi Phát triển dự án Tài trợ dự án Nâng cao nhận thức Vận động lãnh đạo Xác định tiềm năng quan hệ đối tác công tư trong quy hoạch ngành và nghị trình phát triển khu vực tư nhân Tăng cường năng lực cho chính phủ và ADB Tăng cường kết nối Quản lý Tri thức bên ngoài Xây dựng khuôn khổ chính sách, pháp lý, pháp quy và thể chế để hỗ trợ, hướng dẫn, và quản lý sự phát triển của quan hệ đối tác công tư (của quốc gia hoặc theo ngành cụ thể) Gắn chu kỳ dự án của ADB với quá trình phát triển quan hệ đối tác công tư Hỗ trợ xây dựng các dự án tiên phong Cung cấp hỗ trợ (bao gồm cả hỗ trợ tư vấn) trong suốt quá trình cho đến khi trao hợp đồng và/hoặc đủ điều kiện thực thi hiệu lực các thoả thuận về tài chính dưới hình thức hỗ trợ chuyên gia, bộ công cụ, tài trợ cho chi phí của chuyên gia giao dịch hoặc hỗ trợ mua sắm Cung cấp các sản phẩm tăng cường tín dụng, chẳng hạn vốn sở hữu, nợ dài hạn, đảo nợ thứ cấp, đồng tài trợ, và cấp bảo lãnh. Thiết lập cơ chế bảo lãnh tín dụng. Cung cấp hỗ trợ tài chính cho khu vực công qua các chương trình như tài trợ thiếu hụt đảm bảo khả thi. Trách nhiệm của các Vụ phụ trách khu vực Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân và các Vụ phụ trách Khu vực PPP = quan hệ đối tác công tư Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

19 10 Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công Tư (PPP) vực tư nhân cũng cần thiết trong một số trường hợp lựa chọn, trong bối cảnh nhằm giải quyết tình huống và đánh giá về môi trường có được qua việc chính phủ hỗ trợ cho quan hệ đối tác công tư (PPP). Hoạt động tăng cường năng lực tại các quốc gia thành viên đang phát triển cũng nên tập trung giúp khu vực công thích ứng với vai trò mới của họ trong cơ chế quan hệ đối tác công tư. Thách thức đặt ra là phải liên tục phát triển các quy trình, thủ tục và thể chế công để cung cấp hiệu quả các dịch vụ công qua quan hệ đối tác công tư. 8 Cán bộ tại các quốc gia thành viên đang phát triển cũng cần được tăng cường năng lực để quản lý hiệu quả quan hệ hợp tác. Khả năng tiếp cận các chuyên gia và cố vấn có chất lượng cao và có kỹ năng về giao dịch quan hệ đối tác công tư có vai trò đặc biệt quan trọng. Cam kết chính trị ở các cấp cao nhất trong chính phủ có vai trò thiết yếu để chuẩn bị thành công chương trình quan hệ đối tác công tư. 19. Chính phủ cần có đủ năng lực để thực hiện phân tích và xác định lộ trình cho các ngành có tiềm năng về hợp tác công tư nhất quán với một khuôn khổ tổng thể về phát triển và chính sách của quốc gia. Cơ quan phụ trách mua sắm cho khu vực công cần có khả năng soạn thảo rõ ràng các nội dung biện minh chiến lược cho dự án; dự án đó có khả năng chi trả hay không (cho dù được mua sắm theo hình thức nào); dự án đó có khả thi về mặt thương mại và đáp ứng yêu cầu tín dụng hay không; cơ quan thuộc khu vực công có các nguồn lực, kỹ năng và cơ cấu tổ chức phù hợp để quản lý quy trình mua sắm hay không. 20. ADB sẽ xem xét và đóng vai trò đối tác, nếu cần, trong các sáng kiến hiện hành như Quan hệ đối tác công tư đa biên về phát triển năng lực cơ sở hạ tầng (MP3IC) 9 và Mạng lưới quan hệ đối tác công tư Châu Á, 10 kết hợp với các sáng kiến trực tiếp khác của ADB nhằm tránh chồng chéo trong các nỗ lực hiện hành, nhưng vẫn đảm bảo các nỗ lực và sáng kiến đó phù hợp với hoàn cảnh và nhu cầu của các quốc gia thành viên đang phát triển. C. Trụ cột 2: Môi trường Thuận lợi Các Vụ phụ trách khu vực phối hợp với Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD) của ADB nhằm tăng cường hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển trong việc tạo dựng môi trường thuận lợi tổng thể cho quan hệ đối tác công tư 21. Sau khi đã quyết định theo đuổi phương thức mua sắm là quan hệ đối tác công tư, các quốc gia thành viên đang phát triển thường muốn triển khai ngay sang giai đoạn thực hiện dự án, tại những thời điểm chưa có sự cải thiện tổng quan về môi trường thuận lợi. Mặc dù tác động phát triển thực chất có thể đạt được qua phương thức vừa học vừa làm, nhưng cần phải có rất nhiều điều kiện ban đầu để đảm bảo các dự án quan hệ đối tác công tư được thực hiện thành công. Tình trạng thiếu các khuôn khổ hỗ trợ cho quan hệ đối 8 Một ví dụ song song về những cải thiện đó được thể hiện trong việc doanh nghiệp hoá các doanh nghiệp nhà nước, cụ thể trong các lĩnh vực dịch vụ tiện ích. Việc doanh nghiệp hoá nhằm áp dụng khái niệm quản trị chuyên nghiệp, trách nhiệm giải trình và hoạt động kinh tế bền vững đối với các đơn vị trước đây hoạt động như các cơ quan của chính phủ. Quá trình chuyển đổi các dịch vụ công cụ thể sang mô hình quan hệ hợp tác công tư cũng có tiềm năng tương tự là đem lại sự phát triển và cải thiện bền vững và dài hạn. 9 ADB, cùng với Học viện Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Liên Mỹ đã khởi xướng ra MP3IC, một sáng kiến tăng cường năng lực năm 2008 để xây dựng và triển khai một chương trình học hỏi phù hợp cho một nhóm đa dạng gồm các chuyên gia về quan hệ hợp tác công tư trên toàn cầu. MP3IC có mục tiêu nhằm chuẩn bị và phổ biến các sản phẩm kiến thức và học tập, như chương trình học tập cốt lõi về quan hệ hợp tác công tư, bao gồm một loạt các mô-đun đào tạo tương tác, đa phương tiện một cách thực dụng dành cho đối tượng sau đại học có thể gắn với các chương trình cấp bằng và/hoặc chứng chỉ liên quan do các tổ hức học thuật của quốc gia, khu vực và quốc tế cung cấp; chỉ số sẵn sàng cho quan hệ hợp tác công tư và so sánh cách tiếp cận theo quốc gia về quan hệ hợp tác công tư; một ấn phẩm nhiều tập về quan hệ hợp tác công tư (Sách nguồn về phát triển năng lực về quan hệ hợp tác công tư toàn cầu); cổng thông tin kiến thức về quan hệ hợp tác công tư; và một bộ đối thoại qua video về quan hệ hợp tác công tư. Việc hình thành và chia sẻ kiến thức về quan hệ hợp tác công tư có thể được thực hiện qua MP3IC, trong đó ADB là một đối tác. 10 Mạng lưới quan hệ hợp tác công tư Châu Á, là một diễn đàn của khu vực về quan hệ hợp tác công tư, nhằm đáp ứng nhu cầu của các chuyên gia hành nghề trong khu vực nhằm tìm kiếm cơ hội chia sẻ kiến thức và đào tạo trong khu vực.

20 Các nguyên tắc Chỉ đạo và Thực hiện Quan hệ Đối tác Công Tư (PPP) 11 tác công tư (PPP) tại các quốc gia thành viên đang phát triển hoặc thiếu các khuôn khổ phù hợp được hình thành trên cơ sở các nguyên tắc lợi ích rủi ro cân đối mang tính thương mại và thị trường thường là lý do chính dẫn đến việc khu vực tư nhân ngại không muốn tham gia quan hệ đối tác công tư. Các vấn đề tổng quát về luật đầu tư, luật môi trường, quyền của các bên trong hợp đồng và khả năng thực thi hiệu lực hợp đồng, quyền sử dụng đất rõ ràng và cách thức phân bổ nguồn lực đều có ảnh hưởng đến tính khả thi của các dự án quan hệ đối tác công tư. Dự án hoặc các vấn đề về thu và/hoặc chi cụ thể của từng lĩnh vực, việc điều chỉnh biểu phí, và cơ cấu an ninh hiện có cũng ảnh hưởng nhiều đến tính khả thi của dự án, thường đòi hỏi phải có luật, quy định, hoặc chính sách để giải quyết. Nếu những điều chỉnh về môi trường thuận lợi được quy định bởi hợp đồng trong dự án cụ thể, có một rủi ro lớn là kết quả chỉ đạt được cho ngành hoặc dự án cụ thể hoặc chỉ đem lại kết quả cho một dự án duy nhất (nếu có) trong đó các mục tiêu học hỏi và phát triển thể chế phải chịu thiệt thòi hoặc không tạo điều kiện để nhân rộng hoặc thực hiện một cách bền vững. 22. Chính vì vậy, năng lực của khu vực công cần được tăng cường về mặt thể chế, chính sách, khuôn khổ pháp lý và pháp quy, hướng dẫn đầu tư, và phát triển khu vực tài chính. Việc tạo dựng lòng tin để các bên liên quan theo đuổi con đường quan hệ đối tác công tư bao gồm (i) thiết lập các khuôn khổ và chính sách để xử lý tính chất và mức độ hỗ trợ của chính phủ cho các dự án quan hệ đối tác công tư giữa các ngành; (ii) tạo cơ chế trong chính phủ để hỗ trợ các mô hình thu nhập bền vững qua quan hệ đối tác công tư; (iii) hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển xây dựng các cơ chế quản lý rủi ro tài khoá để đảm bảo quan hệ đối tác công tư có khả năng chi trả về mặt ngân sách và bền vững về mặt kinh tế; (iv) thiết lập hệ thống mua sắm công bằng, minh bạch, linh hoạt, có khả năng tiên liệu và đáp ứng cho quan hệ đối tác công tư, bao gồm cả các cơ chế xử lý các dự án và các hợp đồng không mong muốn mới chỉ đàm phán với một đối tác; (v) nếu phù hợp, thiết lập các cơ chế đánh giá, đo lường và giám sát (ví dụ khả năng chi trả trên quan điểm ngân sách, giá trị sử dụng vốn 11 và/hoặc đơn vị so sánh/tương đương của khu vực công) để xác định ngay từ đầu xem quan hệ đối tác công tư có phải là phương án vốn phù hợp hay không, và sau đó đưa thành một chương trình đánh giá và cải thiện liên tục trong khuôn khổ quyết định và thông lệ quản lý; và (vi) hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển thiết lập một hệ thống công bằng, kịp thời và trong khả năng tiên liệu về mua sắm bắt buộc và giải phóng mặt bằng cho các dự án quan hệ đối tác công tư sao cho nó tuân thủ các biện pháp đảm bảo về mặt môi trường và xã hội của ADB. D. Trụ cột 3: Phát triển Dự án Các Vụ phụ trách khu vực chủ động khuyến khích quan hệ hợp tác công tư và tăng cường năng lực của các quốc gia thành viên đang phát triển trong việc xác định dự án và tiếp theo là xây dựng dự án 23. Lập kế hoạch và chuẩn bị dự án tốt hơn dẫn đến kết quả là dự án tốt hơn và đạt hiệu quả cao hơn ở giai đoạn triển khai. Việc các quốc gia thành viên đang phát triển không đạt được số lượng có ý nghĩa về các giao dịch quan hệ đối tác công tư cho đến nay, hoặc bị chậm trễ, hoặc thực hiện kém, hoặc phải huỷ bỏ các dự án quan hệ đối tác công tư không có tiến triển, có thể có nguyên nhân trực tiếp do chuẩn bị dự án chưa đầy đủ. 11 Chi tiết thêm về giá trị sử dụng vốn được trình bày tại Phụ lục 3 và ứng dụng của khái niệm này trong bối cảnh kế hoạch hoạt động liên quan được thảo luận tại đoạn 28.

21 12 Kế hoạch Hoạt động Quan hệ Đối tác Công Tư (PPP) Các Vụ phụ trách khu vực cần hỗ trợ chính phủ trong việc tăng cường năng lực tham mưu đảm bảo uy tín và được công nhận về các mặt cơ cấu hợp đồng, thương mại, kinh tế và tài khoá; phân bổ rủi ro; đảm bảo vốn dự án để hình thành các giao dịch quan hệ đối tác công tư (PPP). Hỗ trợ về mặt tham mưu cho chính phủ có thể bổ sung cho các hoạt động quan hệ đối tác công tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển, nơi các hoạt động xây dựng môi trường thuận lợi đã và đang được thực hiện. ADB có vị trí đặc thù để hỗ trợ cho chính phủ với tư cách là đơn vị trung gian khách quan khi đàm phán các yêu cầu giữa các quốc gia thành viên đang phát triển với các bên tại khu vực tư nhân mong muốn triển khai dự án. ADB vừa có (i) nguồn lực để hỗ trợ các quốc gia thành viên đang phát triển trong nỗ lực quan hệ đối tác công tư của họ vừa hiểu sâu về các vấn đề theo lĩnh vực và nghị trình của quốc gia thành viên đang phát triển qua các hoạt động của ngân hàng với nhà nước; vừa có (ii) hiểu biết rõ ràng về các vấn đề và các tiêu chí đầu tư của các đơn vị tài trợ, nhà đầu tư, nhà phát triển và nhà tài trợ tại khu vực tư nhân qua các hoạt động ngoài nhà nước của Vụ Hoạt động Khu vực Tư nhân (PSOD); cũng như năng lực xúc tác nguồn tài trợ từ khu vực tư nhân. ADB sẽ sử dụng kết hợp các kỹ năng, nguồn lực và kiến thức đó để giúp các quốc gia thành viên đang phát triển xây dựng các đề án quan hệ đối tác công tư. Việc tư vấn cho chính phủ nhằm thiết kế các giao dịch quan hệ đối tác công tư là một khâu cần thiết nhưng còn thiếu để tạo điều kiện có được các dự án được chuẩn bị tốt và có cấu trúc tốt, có khả năng được tài trợ bằng nguồn vốn bên ngoài, nhằm đảm bảo ADB tận dụng được hiệu ứng đòn bẩy với những nguồn lực hạn chế của mình khi đối mặt với nhu cầu ngày càng lớn về cơ sở hạ tầng trong khu vực. 25. Việc ADB hỗ trợ phát triển các dự án quan hệ đối tác công tư tại các quốc gia thành viên đang phát triển giúp định hình cho các quốc gia thành viên đang phát triển trong quá trình đó trước hết với các nhà hoạch định chính sách của chính phủ; với các nhóm dự án trong quá trình phát triển; và với các chức năng theo dõi và giám sát sau khi dự án được đưa vào hoạt động, đặc biệt tại các quốc gia nơi các khuôn khổ về quan hệ đối tác công tư còn mới, chưa được kiểm thử và do đó còn cần phát triển. Chính vì vậy phương án và tiềm năng áp dụng quan hệ đối tác công tư cần được thảo luận và tìm hiểu với các quốc gia thành viên đang phát triển thông qua cân nhắc sớm về mức độ sẵn sàng cho quan hệ đối tác công tư trong quá trình soạn thảo các phân tích, chiến lược và lộ trình theo từng lĩnh vực; trong quá trình xây dựng tài liệu Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia; cũng như trong quá trình thực hiện các hoạt động tham vấn liên quan. Các Vụ phụ trách khu vực cần thực hiện phát triển quan hệ đối tác công tư từ cấp cao như được xác định trong Chiến lược quan hệ đối tác quốc gia và Kế hoạch Hoạt động Quốc gia, coi đó là phương thức chính để đẩy mạnh sự tham gia của các quốc gia thành viên đang phát triển. Phụ lục 2 trình bày hướng dẫn theo từng bước để thực hiện phát triển dự án cho các dự án quan hệ đối tác công tư. 26. Vì ngân sách của ADB không thể đáp ứng đủ các nhu cầu về cơ sở hạ tầng tại các quốc gia thành viên đang phát triển, cả về quy mô quốc gia và cho các lĩnh vực, do vậy các hoạt động can thiệp của ADB cần xác định ưu tiên thực hiện và tập trung vào cách thức nhằm tận dụng hiệu ứng đòn bẩy qua việc ngân hàng tham gia vào các dự án quan hệ đối tác công tư. Tại các quốc gia thành viên đang phát triển, nếu nguồn vốn hình thành tài sản có thể được tiếp cận từ các nguồn trong nước và tổng đóng góp về vốn của ADB chỉ ở mức hạn chế so với nhu cầu đầu tư, một tỷ lệ lớn hỗ trợ của ADB có thể được dành cho các nỗ lực phát triển dự án. Việc hình thành nên các dự án khả thi về thương mại qua hỗ trợ phát triển dự án trong giai đoạn ban đầu cả về mặt cung cấp kỹ năng tư vấn phát triển dự án và cấp vốn phát triển dự án có mục tiêu, dự kiến nhằm tận dụng tiền của ADB để tạo hiệu ứng đòn bẩy thu hút vốn của khu vực tư nhân. Ngược lại, tại các quốc gia thành viên đang phát triển, nếu nguồn vốn dài hạn để hình thành tài sản ở trong nước chỉ ở mức hạn chế và nhu cầu hỗ trợ từ phía ADB còn lớn, hỗ trợ của ADB có thể được sử dụng để cho vay theo cách truyền thống trong ngắn hạn, sau đó được chuyển dần sang các sáng kiến phát triển dự án. 27. Trong những giai đoạn ban đầu khi thảo luận với các quốc gia thành viên đang phát triển, ADB sẽ áp dụng quy trình thẩm định để đánh giá nhanh tiềm năng dự án xem có cơ cấu được theo hướng quan hệ đối tác công tư hay không. Điều này đòi hỏi phải xây dựng được một công cụ kiểm tra thẩm định cụ thể theo quốc gia, bao quát được các điều kiện kinh tế, chính trị và xã hội của mỗi quốc gia. Danh mục chung để thẩm định các dự án quan hệ đối tác công tư được trình bày tại Bảng 1.