Turner, K., D. Pearce, and I. Bateman Environmental Economics: An Elementary Introduction. Harvester Wheatsheaf Publisher. translated into Viet

Bản ghi

1 ẤN ĐỊNH CÁC TIÊU CHUẨN MÔI TRƯỜNG Hiệu quả của CAC, việc đòi tiền tô và sự thông đồng qui định Ngày nay, các chính quyền quốc gia có những trách nhiệm rộng rãi trong việc bảo vệ sức khỏe, phúc lợi và môi trường của xã hội khỏi bị những rủi ro do ô nhiễm gây ra. Bất kể rất nhiều lời khuyên của các nhà kinh tế (trên cơ sở phân tích mà chúng ta đã xem lại trong các chương từ 10 đến 13), hầu hết các nhà quản trị hành chính có khuynh hướng ưa thích các công cụ qui định (CAC command and control) (đặc biệt là các tiêu chuẩn và/ hoặc các mục tiêu môi trường) và giới hạn mức triển khai áp dụng của các công cụ kinh tế thị trường, cho dù, như chúng ta đã xem trong chương 11, các công cụ kinh tế như thế chưa hoàn toàn vắng bóng tại các nước công nghiệp phát triển. Theo các nhà kinh tế thì phương pháp CAC có hiệu quả kém hơn so với một phương pháp đặt cơ sở trên lệ phí/thuế v.v Nhưng có một câu hỏi cần đặt ra là - liệu các tiêu chuẩn môi trường tự nó có đạt hiệu quả nội tại hay không? Tới một chừng mực mà phương pháp CAC dựa trên cơ sở tiêu chuẩn đạt được thành công, thì xã hội sẽ có lợi do việc giảm bớt hoặc loại trừ các thiệt hại môi trường. Nhưng xã hội phải trả giá cho các lợi ích này vì chi phí hàng hóa và dịch vụ đều tăng lên. Vì thế, chương trình CAC của quốc gia có thể được xem là có hiệu quả khi các lợi ích từ một môi trường tốt hơn/sạch hơn có trị giá cao hơn so với chi phí mà xã hội phải trả để có chúng (Luken và Clark, 1991). Trong chương này ở phần sau chúng ta sẽ xem xét một công trình nghiên cứu chi tiết duy nhất đã đặt ra vấn đề đó, trong bối cảnh của chính sách kiểm soát ô nhiễm nước và không khí của Hoa Kỳ. Như chúng ta sẽ thấy các kết quả sẽ không khích lệ lắm cho những người ủng hộ phương pháp CAC. Bây giờ chúng ta sẽ tập trung vào việc tại sao các nhà quản trị hành chánh lại ưa thích phương pháp CAC, và nhân tố chính của phương pháp này là gì. Theo Young (1992), lý do chính khiến cho CAC được ưa chuộng là nó đòi hỏi ít thông tin để ban hành các luật lệ; có thể dựa vào chúng để đạt được mục tiêu chính sách đề ra; chúng được chấp thuận dễ dàng là do tạo ra được sự hỗ trợ về hành chính và chính trị (xem lại khung 11.1 và kiểm tra danh sách tiêu chuẩn lựa chọn công cụ). Chúng ta cũng có thể hiểu được tại sao ngành công nghiệp có lẽ cũng ưa thích phương pháp CAC. Đối với các doanh nghiệp đã có uy tín trong một ngành công nghiệp được điều tiết, lợi ích tiềm tàng của cái gọi là thông đồng về qui định là rất lớn. Khái niệm thông đồng đề cập đến khuynh hướng của những người đặt ra qui định và những người gây ô nhiễm tìm kiếm một nền tảng chung và sự hợp tác với nhau. Một khi thông đồng, các nhà quản trị hành chánh bắt đầu nhận thấy rằng họ cần phải bảo vệ những thành viên hiện hữu của ngành công nghiệp và do đó sẽ điều tiết cho phù hợp. Họ sẽ không cho những người mới tham gia các ngành công nghiệp này, họ đề nghị các khoản trợ cấp 1

2 cho các thành viên hiện hữu và họ trì hoãn những quyết định khó khăn lại cho đến khi tình hình có triển vọng cải thiện. Khuynh hướng của các doanh nghiệp hiện hữu tìm kiếm sự bảo vệ thông qua việc điều tiết được biết như là sự thông đồng về tiền đô. Hành vi đòi tiền tô (thuyết phục chính quyền rằng các khoản trợ giá v.v là cần thiết) có khuynh hướng dẫn đến những thiên lệch trong những quyết định đầu tư, làm mất hiệu quả và làm gia tăng hơn nữa việc thông đồng về qui định (Young,1992). Do đó, CAC không mang lại sự khuyến khích năng động cho những đổi mới hoặc cải thiện nhằm vượt lên trên những chỉ tiêu đã đặt ra, và nói chung CAC dẫn đến việc sử dụng tài nguyên một cách không hiệu quả. Các biện pháp qui định luật lệ nên được tăng cường bằng các công cụ khuyến khích kinh tế khi nào có thể được. Nguyên tắc đề phòng Khi có những chất thải liên tục được đưa vào môi trường, hoặc khi có nguy cơ ảnh hưởng nguy hại đến sức khỏe con người, hoặc trong trường hợp có nghi ngờ cao thì sự đề phòng là cần thiết. Nếu mục đích là ngăn ngừa hoàn toàn một chất thải nào đó hoặc một hành động nào khác, thì việc qui định luật lệ rất có thể sẽ có hiệu quả hơn, tin cậy hơn và dễ được chấp nhận về mặt chính trị hơn so với các công cụ kinh tế dù rằng việc bồi hoàn tiền đặt cọc có thể đóng một vai trò đặc biệt trong trường hợp này (xem chương 11). Nhưng đôi khi các qui định dưới hình thức tiêu chuẩn an toàn tối thiểu (SMS safe minumum standard) (xem chương 4) và việc phân tích rủi ro-lợi ích và việc lựa chọn là cần thiết. Phương pháp SMS có thể được tăng cường bằng các khoản thuế/lệ phí ô nhiễm và đặc biệt bằng các giấy phép chuyển nhượng (bù trừ). Hãy nhớ lại rằng công cụ sau này dựa trên cơ sở một hạn ngạch nào đó về tổng mức thải mà phải được liên quan với SMS. Giả sử chúng ta thừa nhận rằng có thể còn rất nhiều mơ hồ, thì vẫn có lý khi lập luận rằng khi nào người ta nghi ngờ cường độ sử dụng các nguồn tài nguyên (tức là hành vi gây ô nhiễm) đã gần đến mức vi phạm đến ngưỡng sinh thái (trong trường hợp này, là khả năng hấp thu hóa giải chất thải của môi trường tiếp nhận, không khí, đất hay nước) thì biện pháp qui định có lẽ đáng tin cậy hơn so với thuế. Hơn nữa về lâu dài, biện pháp qui định có nhiều khả năng bảo đảm cho việc sử dụng các tài nguyên được duy trì trong mức giới hạn cần thiết để bảo đảm tính bền vững. Trong khung 14.1 chúng ta sẽ trình bày những cách định nghĩa về nguyên tắc đề phòng (PP precautionary principle). Nó đặt nền tảng trên 3 nguyên tắc căn bản: 1. Khi chưa có đầy đủ bằng chứng khoa học, chúng ta nên cẩn thận và hành động trước khi biết chắc chắn dựa trên cơ sở là thà hành động kịp lúc dù không được chính xác lắm và luôn luôn nghĩ đến những hậu quả của việc ta có thể sai còn hơn là thật chính xác mà quá trễ. 2

3 2. Khi sự nguy hại đến hệ thống sinh thái có nguy cơ gây nên thiệt hại cho các dịch vụ và chức năng môi trường có giá trị cao (tức là các hệ thống hỗ trợ sự sống), thì khả năng chung của các hệ thống đó trong nhiệm vụ che chắn cho môi trường được lành mạnh phải được bảo vệ một cách thích đáng. Điều này có nghĩa là phải có một lớp đệm thiên nhiên (SMS) trong các trạng thái cân bằng chức năng của các hệ tự nhiên. 3. Gánh nặng chứng cớ để bảo vệ lớp đệm thiên nhiên bắt đầu rơi vào những người sẽ gây ô nhiễm hơn là những người sẽ là nạn nhân, hoặc các nhóm áp lực những người tranh đấu cho sự nghiệp bảo vệ sự toàn vẹn của hệ sinh thái. Điều này có nghĩa là chi phí sửa chữa hoặc đền bù ngày càng biến thành chi phí hoạt động kinh doanh (O Riordan, 1992). Khung 14.1 Các thành phần của phương pháp quy định để kiểm soát ô nhiễm Hình (a) minh họa các cách định nghĩa của nguyên tắc đề phòng. Ở phía thái cực là phần được gọi là nguyên tắc đề phòng nghiêm ngặt (SPP strict precautionary principcle). Việc áp dụng một tiêu chuẩn như thế vẫn dựa trân giả thuyết là chúng ta không biết được ảnh hưởng tương lai của các chất thải hiện thời, nhưng có thể tương lai sẽ phải gánh chịu một chi phí thiệt hại nặng nề. Ý nghĩa của phương pháp này là tất cả các chất có tiềm năng nguy hại được xem như là một rủi ro không thể chấp nhận được đối với sự an toàn của môi trường trong tương lai. Do đó, SPP có mục tiêu chất thải bằng không, tuy nhiên, trong thực tế, mục tiêu chất thải bằng không là bất khả thi do hạn chế về công nghệ, hoặc không thực tế do chi phí tốn kém quá mức. Tiêu chuẩn chất thải theo nguyên tắc đề phòng dựa trên cơ sở chất lượng chất thải, tình trạng và chất lượng môi trường tiếp nhận có ít hoặc không có ảnh hưởng gì với việc xác định các tiêu chuẩn đó. Mặt khác, khái niệm tải lượng tới hạn (CL critical load) được áp dụng gần đây như là nền tảng cho các cuộc thương lượng quốc tế về giảm bớt chất thải sulfur và nitrogen trong không khí (để khắc phục sự acid hóa và eutrophication), rõ ràng lại tính đến môi trường tiếp nhận. Các tải lượng tới hạn là ngưỡng của nguy hại mà chúng cho thấy tới mức độ nào thì phải giảm bớt chất thải nếu muốn được chấp nhận về mặt môi trường, tức là không có các ảnh hưởng sinh học có hại), chất thải vượt quá ngưỡng cửa đó bắt buộc phải được giảm xuống. Không còn nghi ngờ gì nữa, CL là một sự cải thiện về hiệu quả chi phí so với phương pháp đơn giản của việc giảm chất thải theo hướng đồng đều, bởi vì hiệu quả và chi phí của việc giảm ô nhiễm nhất định thay đổi theo các khu vực. Tuy nhiên, CL vẫn nên được sử dụng với sự dè dặt nếu muốn tránh trường hợp chính sách môi trường không có hiệu quả. Trong hình (b), CL hiện hữu tại mức mật độ chung quanh là OCCL, thiệt hại xảy ra do vi phạm vượt khả năng hấp thu hóa giải của môi trường, hoặc do vượt quá ngưỡng của mức tích lũy các chất ô nhiễm tồn tại lâu dài không thể hóa giải. 3

4 Nhưng một mức CLb được xác định trong không khí về mặt sinh học nhất thiết phải bằng với một mức CLe về mặt kinh tế. Về mặt kinh tế, CLe được định nghĩa theo mức phúc lợi của con người, và sự nhận thức, đánh giá về các thay đổi của môi trường. Hình (a) Nguyên tắc đề phòng Tổng chi phí làm giảm ô nhiễm O SPP PP+BAT PP+BAT+NEEC Nguồn tin: Theo Ramchadani và Pearce (1992) Mật độ chất thải Mật độ xung quanh Trong hình (b) để thuận tiện, chúng ta giả thiết rằng hai mức tải lượng tới hạn là như nhau (CCL). Nếu chúng ta chỉ xem xét hai địa điểm 1 và 2, thiệt hại kinh tế của địa điểm 1 là MD1 (thiệt hại biên tế), và của địa điểm 2 là MD2. Ngay cả khi hai nơi này hoàn toàn giống hệt nhau về mặt sinh học, v.v, chúng vẫn có thể khác nhau về thiệt hại kinh tế (đo lường theo giá sẵn lòng trả để ngăn ngừa thiệt hại). Như vậy địa điểm 1 có thể là một vùng có nhu cầu vui chơi giải trí cao hoặc có tầm quan trọng về văn hóa cao hơn so với địa điểm 2. Nếu áp dụng phương pháp CL, cả hai địa điểm này sẽ được xử lý như nhau bởi vì chúng cùng đối diện với một tình trạng quá tải như nhau. Nhưng thiệt hại (về mặt kinh tế) sẽ khác nhau tại hai địa điểm. Ở địa điểm 1, thiêt hại là CCL.d2.CA, còn tại địa điểm 2 thiệt hại là CCL.d2.CA, và ta có CCL.d2.CA > CCL.d2.CA. Vì thế, phương pháp CL có nguy cơ là sẽ không hiệu quả về mặt kinh tế. Vì lí do đó, các tải lượng chỉ tiêu được thiết lập theo từng quốc gia, cần phải xét đến không chỉ tính nhạy cảm của môi trường, mà còn cả khía cạnh kinh tế và kĩ thuật cũng như nhiều mặt khác. Như vậy, phương pháp CL và phương pháp SPP có thể được sửa đổi bổ sung bằng cách tham khảo các khả năng công nghệ. Khi đó việc gây ra ô nhiễm có thể được kiểm soát bằng công nghệ hiện có tốt nhất (PP + BAT (Best Available Technology) trong hình (a)). Vấn đề tiếp theo là không phải vào bất kì lúc nào cũng luôn có sẵn một công nghệ tốt nhất. Một tầng kiểm soát khác luôn luôn có thể được bổ sung 4

5 hoặc là có một công nghệ bản lề đang được thử nghiệm mà hứa hẹn một sự kiểm soát ô nhiễm có hiệu quả hơn (Lave và Malès, 1989). Ở Hoa Kỳ và Đức chính quyền chọn công nghệ tốt nhất, đáng tin cậy, hiện có trên thị trường, có mức độ kiểm soát chấp nhận được và có giá cả hợp lý. Tại Anh Quốc, BAT được giải thích như một kỹ thuật có vẻ có sẵn chỉ khi có thể đạt được và khi được phát triển (hoặc chứng minh) ở một quy mô cho phép thực hiện nó trong một bối cảnh công nghiệp thích hợp với độ tin cậy kinh doanh cần thiết. Hình (b) Phương pháp tải lượng tới hạn để kiểm soát ô nhiễm. THIỆT HẠI MD1 MD2 O KHẢ NĂNG HẤP THU HÓA GIẢI CHẤT THẢI CCL CA MẬT ĐỘ CHẤT THẢI Mức thải chất ô nhiễm KHẢ NĂNG HẤP THU HÓA GIẢI Giả sử chỉ có trình độ công nghệ và sáng kiến đổi mới như hiện nay thì giải pháp PP+BAT có thể ban hành những tiêu chuẩn về chất thải tương đối nghiêm ngặt gần như phương pháp CL. Mức độ tương đối của tiêu chuẩn PP+BAT trong thực tế sẽ tùy thuộc vào tính chất có sẵn và loại hình của các công nghệ hiện hữu, các giải thích khái niệm BAT của các cấp có thẩm quyền kiểm soát ô nhiễm, mức độ chấp nhận PP tại một số nơi và một số nước, cùng khả năng hấp thu hóa giải của môi trường. Phương pháp PP và BAT thậm chí còn được định hướng một cách thực tế hơn khi chi phí để đạt được chỉ tiêu ô nhiễm xác định được đưa ra xem xét một cách thẳng thắn. Việc này dẫn đến kết quả là 5

6 phương pháp PP+BATNEEC (xem hình (a)). Chữ NEEC (Not Entailing Excessive Cost) trong BATNEEC ở đây có nghĩa là giả thiết ủng hộ BAT có thể được bổ sung sửa đổi bằng hai cách xem xét về chi phí kinh tế, tức là, liệu chi phí áp dụng BATcó quá mức so với kết quả đạt được trong việc bảo vệ môi trường hay không; và ở đâu thì chi phí áp dụng BAT sẽ quá mức so với tính chất của ngành công nghiệp và tình trạng cạnh tranh của nó. Tuy nhiên, không có sự nhất quán cao trong cách chính quyền giải thích thế nào là quá mức. Đôi khi người ta coi nó là chi phí tài chính của các doanh nghiệp gây ô nhiễm (tức là, thiết bị làm giảm ô nhiễm v.v, và/ hoặc sự thiệt hại về cạnh tranh trên thị trường); và có những lúc khác, nó lại bao gồm cả các chi phí ô nhiễm ngoại tác rộng lớn hơn. Các nhà phê bình phương pháp tiêu chuẩn trên cơ sở công nghệ có khuynh hướng tập trung vào tính mơ hồ xét theo các vấn đề như là môi trường được tạo ra sẽ trong sạch như thế nào, những rủi ro có thể chấp nhận được là gì và một cách chính xác thì chi phí vượt quá là gì (chẳng hạn, chúng ta sẽ làm gì với các kết luận về một dự án bị đe dọa trong một khu vưc tình trạng thất nghiệp cao?). Các câu hỏi khó trả lời về hiệu quả kinh tế, chính trị, đạo lý lại bị lập lờ thay vì được làm sáng rõ hơn bởi phương pháp này, những phán xét về giá trị lại được thực hiện một cách bóng gió hơn là thẳng thắn. Người ta cũng có thể viện lẽ rằng phương pháp kiểm soát ô nhiễm này có thành kiến chống đối với sự đổi mới công nghệ (tức là, nó khuyến khích những người gây ô nhiễm đã được điều tiết vượt quá chỉ tiêu giảm ô nhiễm đã quy định cho họ). Tuy nhiên, nó vẫn còn tỏ ra hấp dẫn đối với các cơ quan. Cái mà nó mang lại là sự đo lường tính chắc chắn của chất lượng môi trường (miễn là có sự giám sát và thi hành luật lệ đầy đủ). Quan điểm tính chắc chắn này đặc biệt thích hợp khi có sự hiện diện của các chất độc hại, tồn tại lâu dài và có đặc tính tích lũy sinh học. Nhưng vẫn còn một vấn đề là trong khi coi các yếu tố lâu bền, độc hại và tích lũy sinh học là những dấu hiệu quan trọng của mối nguy hiểm mà một chất nào đó có thể gây ra là hợp lý, thì chúng cũng không dễ dàng áp dụng trong thực tiễn quản trị môi trường (Grey et al., 1991). Chính sách môi trường và chương trình nghị sự về môi trường trong thập niên 90 Phần lớn việc đưa ra quyết định môi trường đã tiến hành lắt nhắt, nghĩa là chỉ phối hợp một cách lỏng lẻo và cục bộ cho các vấn đề và các trở ngại riêng biệt. Tuy nhiên, mục tiêu chung của tất cả các nước là một quá trình cải tiến về quản trị và kế hoạch hóa môi trường, có chú trọng hơn về dài hạn. Sự cải tiến nhằm đạt được những mục tiêu như tình trạng chất lượng môi trường chung quanh tốt hơn, giảm các rủi ro cho sức khỏe con người, và một hệ thống kiểm soát môi trường hiệu quả (về chi phí) hơn nữa. 6

7 Đối với nhiều nhà môi trường đường lối cải tiến dứt khoát sẽ dẫn tới một quá trình quyết định toàn diện hợp nhất và lý tưởng. Nhưng một quá trình toàn diện như vậy, ngay cả có thể có đi (điều này rất đáng ngờ), có lẽ vừa không thực tế vừa không ai mong muốn. Do đó, ví dụ ở Hoa Kỳ, triết lý từ sinh đến tử về quản trị chất thải đã đòi hỏi báo cáo quá nhiều và những biện pháp quá tốn kém, mà thành quả đạt được vẫn khiêm tốn. Mặt khác, các khó khăn của phương pháp hạn chế quá mức trong quá khứ của Anh đối với việc kiểm soát ô nhiễm là quá rõ, và trong nhiều trường hợp sẽ có thể còn trầm trọng hơn trong tương lai. Vì thế, những chính sách nào tìm cách làm giảm bớt thiệt hại ô nhiễm trong một môi trường đơn lẻ và chỉ khuyến khích các biện pháp làm giảm ô nhiễm ở đầu cuối (ví dụ bộ lọc khí thải, v.v ), là ngược lại các biên pháp cơ bản hơn làm giảm nguồn ô nhiễm (như thay đổi quy trình và các hệ thống tái sử dụng trong nhà máy, v.v ), chỉ có thể có hiệu quả hạn chế. Do đó, có thể là áp lực xanh ở Anh sẽ gia tăng các cố gắng không ngừng để cải thiện chất lượng môi trường chung quanh thông qua một phương pháp thống nhất hơn đối với chính sách kiểm soát ô nhiễm. Đạo Luật Bảo Vệ Môi Trường năm 1990 phải tìm đường hoạt động thông qua các hệ thống điều tiết, nó sẽ nhấn mạnh vào hai hệ thống kiểm soát mới. Kiểm soát ô nhiễm thống nhất (IPC integrated pollution control) buộc Cơ Quan Thanh Tra Ô Nhiễm Hoàng Gia (HMIP Her Majesty s Inspectorate of Pollution) chấp nhận một phương pháp kiểm soát đa phương tiện, có nghĩa là trong trường hợp các chất được thải vào nhiều hơn một loại môi trường, thì người gây ô nhiễm phải lựa chọn Phương Án Môi Trường Thực Tế Tốt Nhất Có Thể (BPEO Best Practicable Environmental Option). Theo truyền thống, chính sách kiểm soát môt trường của Anh đã dựa trên phương pháp điều tiết các tiêu chuẩn (tiêu chuẩn chất lượng chung quanh và tiêu chuẩn phát thải). Chính sách mới này vẫn giữ lại phương pháp tiêu chuẩn dựa trên cơ sở sử dụng công nghệ từ trước tới nay, với khái niệm cốt lõi của công nghệ hiện có tốt nhất không gây chi phí vượt mức (BATNEEC Best Avaiable Technology Not Entailing Excessive Cost). Triết lý BATNEES thuộc HMPI làm cho những người gây ô nhiễm chú ý tới các công nghệ sạch hơn những gì đang có, miễn là chúng không quá mức tốn kém. Cả IPC và BATNEEC sẽ làm tăng thêm một cách đáng kể chi phí công nghiệp. Trên mức độ châu Âu, trung tâm điểm của luật môi trường, dĩ nhiên, đã chuyển sang Brussels thông qua các chỉ thị về môi trường (xem khung 14.2). Chỉ thị về nước uống cũng đã chứng tỏ quyền lực của Brussels trong việc thực hiện các tiêu chuẩn gắt gao dẫn đến những chi phí đáng kể cho ngành công nghiệp và người tiêu dùng. Chỉ thị về đánh giá tác động môi trường (áp dụng cho một số loại dự án phát triển) đã được thực hiện năm 1988 và sắp tới là những đề nghị về quản lý chất thải và trách nhiệm nhân sự; về quyền tự do tiếp cận của cộng đồng đối với các thông tin về chất thải công nghiệp; về cấp nhãn hiệu sinh thái và kiểm toán môi trường (dựa trên cái gọi là phân tích chu kỳ hay vòng đời sản phẩm) đối với các công ty. Các chi phí liên quan trong mỗi trường hợp thì rất đáng kể. 7

8 Trên mức độ toàn cầu, các cuộc đàm phán vẫn tiếp tục để đạt được những thỏa thuận khung về việc bảo vệ rừng nhiệt đới và sự đa dạng sinh học. Các cuộc thảo luận của GATT hiện nay bao gồm những tranh cãi về tác động đối với môi trường của các hiệp ước mậu dịch. Điều đáng kể hơn nữa là các nền tảng đang được xây dựng cho một hiệp ước toàn cầu và việc kiểm soát khí nhà kính để giảm mối đe dọa về bầu khí quyển nóng dần lên, theo sau hiệp ước nghi thức ở Montreal năm 1987 (được củng cố năm 1990) mà nó tìm cách kiểm soát việc thải khí chloro-fluorocarbon (CFC) làm suy yếu tầng ô zôn (xem chương 19 và 20). Khung 14.2 Các chỉ thị của EC Dựa theo điều khoản 189 của Hiệp Ước Rome của EEC, một chỉ thị sẽ có tính chất ràng buộc, đối với kết quả đạt được của mỗi quốc gia thành viên, tuy nhiên sẽ để cho giới hữu trách của quốc gia đó lựa chọn hình thức và phương pháp. Những hoạt động lẻ tẻ nhằm bảo vệ môi trường trước khi có Đạo Luật Châu Âu duy nhất năm 1987 đã được củng cố bởi Đạo Luật này và vấn đề bảo vệ môi trường đã có được một chỗ đứng rõ ràng trong Hiệp Ước qua điều khoản 130R, 130S và 130T. Việc thiết lập thị trường trong nước kể từ ngày 1/1/1993 sẽ đòi hỏi sự kết hợp hài hòa các bộ luật của các quốc gia khác nhau, và các biện pháp môi trường cũng cần được lưu ý trong hoàn cảnh này. Mục đích của những tiêu chuẩn môi trường tối thiểu đồng nhất có ưu điểm trong việc ngăn chặn khu vực dung túng ô nhiễm, và cho phép thiết lập biên an toàn ở những khu vực có hại cho sức khỏe con người và hệ sinh thái, là những nơi mà số liệu khoa học còn thiếu, và sự không chắc chắn lại cao. Mặt khác, các tiêu chuẩn tối thiểu biến đổi có vẻ thực tế hơn trong tình hình hiện có những khác biệt giữa các khu vực của EC về mặt mật độ dân số và công nghiệp. Người ta cũng có thể tranh cãi rằng các khu vực gây ô nhiễm nặng liên biên giới thì phải bị bắt buộc duy trì những tiêu chuẩn cao hơn. Một Cơ Quan Môi Trường Châu Âu sẽ phải đàn phán những tiêu chuẩn như thế. Thông điệp chung dường như đã rõ, luật lệ và các áp lực về môi trường tiếp tục gia tăng. Ảnh hưởng chung của chúng là chi phí gia tăng một cách đáng kể đối với ngành công nghiệp trong thập kỷ tới, và dẫn đến giá tiêu thụ sản phẩm gây ô nhiễm sẽ cao hơn. Trong khi nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả (PPP Polluter Pays principle) vẫn tiếp tục tiến triển, hiện nay nó đang được củng cố theo chừng mực nhiều hay ít, bởi bốn nguyên tắc cơ bản khác, mà tất cả đều góp phần vào việc hướng dẫn để hình thành các chính sách môi trường trong tương lai. Danh mục đầy đủ các nguyên tắc như sau: (a) Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả, (PPP) bắt buộc những người gây ra ô nhiễm phải trả các chi phí để đáp ứng các tiêu chuẩn môi trường được xã hội chấp nhận. (b) Nguyên tắc ngăn ngừ hay đề phòng, (PP) thẳng thắn công nhận sự tồn tại của bất trắc (môi trường và xã hội) và tìm cách tránh những tổn thất thông qua việc áp đặt một biên an toàn vào 8

9 chính sách (các tiêu chuẩn an toàn tối thiểu), nó cũng tìm cách ngăn chặn việc phát sinh chất thải tại nguồn, cũng như giữ lại vài biện pháp cuối đường ống. (c) Nguyên tắc hiệu quả kinh tế, áp dụng cho cả việc thiết lập những tiêu chuẩn lẫn thiết kế những phương tiện (công cụ chính sách) để đạt được những tiêu chuẩn đó. (d) Nguyên tắc trực thuộc, giao các quyết định về môi trường và việc thực thi các quyết định đó cho cấp chính quyền thấp nhất có khả năng giải quyết chúng mà không có những ngoại tác còn lại đáng kể nào. (e) Nguyên tắc hiệu quả luật pháp, để loại trừ việc đưa ra các quy định mà về mặt thực tế không thể buộc chấp hành được. Các tiêu chuẩn môi trường quốc gia có hiệu quả không? Cuối cùng chúng ta quay lại câu hỏi mà chúng ta đã đặt ra ở đầu chương này: các tiêu chuẩn có hiệu quả trong nước không? Vài bằng chứng liên quan đã được trình bày gần đây trong một chương trình nghiên cứu ở Hoa Kỳ (Luke và Clark, 1991). Cục bảo vệ môi trường Hoa Kỳ (EPA Environmental Protection Agency) chịu trách nhiệm quản lý chương trình bảo vệ môi trường ở Hoa Kỳ. EPA thực hiện các quyền hạn được ủy nhiệm của mình bằng cách thiết lập và buộc chấp hành các tiêu chuẩn môi trường quốc gia. EPA có ba phương pháp điều tiết chính là: 1. Các tiêu chuẩn dựa trên công nghệ (được ủy nhiệm bởi Đạo Luật Nước Sạch 1972), nó phản ánh khả năng của các công nghệ kiểm soát ô nhiễm tốt nhất có được (BACT). Các tiêu chuẩn này đòi hỏi những người gây ô nhiễm đáp ứng giới hạn phát thải đồng nhất. 2. Các tiêu chuẩn dựa trên môi trường chung quanh (được ủy nhiệm Bởi Đạo Luật Không Khí Sạch 1970) đặt ra để bảo vệ phúc lợi và sức khỏe con người. Những người gây ô nhiễm công nghiệp được yêu cầu lắp đặt thiết bị kiểm soát ô nhiễm chỉ tới mức cần thiết để đáp ứng tiêu chuẩn môi trường chung quanh. 3. Các tiêu chuẩn dựa trên lợi ích (cũng được ủy nhiệm bởi Đạo Luật Không Khí Sạch 1970) nó đòi hỏi các chi phí để làm giảm rủi ro ô nhiễm phải bù đắp được các rủi ro ô nhiễm cho xã hội. Do đó, những người gây ô nhiễm công nghiệp hiện tại được yêu cầu lắp đặt thiết bị kiểm soát ô nhiễm chỉ tới mức có sự cân bằng hợp lý giữa lợi ích của việc giảm ô nhiễm và chi phí công nghệ kiểm soát ô nhiễm. Công trình nghiên cứu của Luken và Clark (1991) là một đánh giá đầu tiên có tính đặc thù địa lý và có hệ thống về mặt hiệu quả của chính sách luật lệ môi trường Hoa Kỳ (hay của bất cứ nước nào khác). Đó là một đánh giá về những gì đã xảy ra trước đó và tìm cách đo lợi ích ròng (nếu có) phát sinh từ luật lệ của EPA về ô nhiễm nước và không khí từ trước đến giờ của ngành công nghiệp bột giấy và giấy từ năm 1973 đến năm Những kết quả nghiên cứu đã được tổng kết trong khung Tuy nhiên, nổi bật hai kết luận chủ yếu sau đây: 9

10 1. Các tiêu chuẩn dựa trên lợi ích và môi trường chung quanh thì hiệu quả hơn các tiêu chuẩn dựa trên cơ sở công nghệ, bởi vì tiêu chuẩn sau này không đòi hỏi sự đo lường nào các kết quả môi trường thực tế. 2. Các chính sách kiểm soát môi trường hiệu quả phải đủ linh hoạt để tính đến các điều kiện địa phương, bao gồm những người hưởng lợi và những người thiệt hại từ chính sách. Điều này cho thấy rằng các tiêu chuẩn quốc gia về môi trường tự nó có thể không hiệu quả. Khung 14.3 Lợi ích và chi phí của các tiêu chuẩn quy định ở Hoa Kỳ ( ) Các kết quả ở bảng 1 chứng tỏ rằng tiêu chuẩn dựa trên công nghệ đối với việc quản lý ô nhiễm nước đã thất bại nhưng xét về mặt hiệu quả, cho toàn bộ lĩnh vực lẫn cho 57 trong số 68 nhà máy giấy và bột giấy được nghiên cứu. Tiêu chuẩn dựa trên môi trường chung quanh đối với ô nhiễm không khí đã thành công hơn, tạo ra được lợi ích ròng toàn bộ và lợi ích ròng địa phương ở 22 trong số 60 nhà máy được điều tra. Nhưng tiêu chuẩn dựa trên lợi ích là phương pháp thành công nhất tạo ra lợi ích ròng toàn bộ và lợi ích ròng địa phương ở 29 trong số 60 nhà máy được nghiên cứu. Bảng 1 Loại tiêu chuẩn Số nhà máy phân tích với lợi ích > chi phí Tổng lợi ích Tổng chi phí (triệu đôla năm 1984) Lợi ích ròng Công nghệ 11/68 36,6 96,6-60 Môi trường chung quanh 22/60 25,2 23,8 1,4 Lợi ích 29/60 86,9 55,8 31,1 Nguồn tin: Luken và Clark (1991) Thêm một loạt các tranh cãi về đạo đức được đưa ra mới đây để giải thích cho việc chính quyền thích chọn biện pháp quy định luật lệ. Frey (1992) cho rằng việc sử dụng các công cụ khuyến khích kinh tế (cái mà ông gọi là định giá ) có thể làm loại trừ bớt một chuẩn mực đạo đức môi trường nào đó đang có trong lĩnh vực mà việc định giá được áp dụng. Có thể tác động của nó sẽ lấn sang những lĩnh vực 10

11 mà chính sách không nhắm tới bởi chính sách kích thích kinh tế, dẫn đến viêc làm giảm công hiệu của mối ràng buộc đạo đức môi trường ở những lĩnh vực này. Kết quả cuối cùng của việc mất đi ràng buộc đạo đức trong công nghiệp do áp dụng chính sách định giá có thể (mặc dù không phải lúc nào cũng nhất thiết như vậy) dẫn đến việc gia tăng ô nhiễm ở những lĩnh vực nhắm tới và cả những việc khác nói chung. Kết quả có thể xảy ra này là điều mà các nhóm áp lực môi trường ở nhiều nước đã bày tỏ sự lo ngại. Hiện nay còn một vấn đề nữa là việc quy định (CAC) cũng có thể gây ra suy giảm đạo đức môi trường bởi vì những người gây ô nhiễm cảm thấy quá chính đáng (nghĩa là đã làm nhiều hơn họ phải làm theo tiêu chuẩn môi trường). Tuy nhiên, Frey (1992) cho rằng điều này ít có khả năng xảy ra bởi vì những quy định thường đi kèm bởi tín hiệu rõ ràng về việc không chấp thuận cho các hoạt động ô nhiễm. Việc định giá không mang tín hiệu xã hội như vậy. Nói cho cùng, có lẽ trợ giá (thường không được các nhà kinh tế chấp nhận) có tính chất hỗ trợ cho đạo đức môi trường hiện có trong công nghiệp và lĩnh vực công cộng. Trợ giá cho phép giữ lại sự tự xác định của cá nhân và cũng chấp nhận lập luận cho rằng thiên nhiên phải được bảo tồn trên cơ sở giá trị nội tại. Kết luận Có lẽ cũng công bằng để kết luận rằng những quy định (tiêu chuẩn) về môi trường thường vừa không hiệu quả tự chúng vừa không hiệu quả trong mối quan hệ với các công cụ khuyến khích kinh tế. Tuy nhiên, trong hoàn cảnh không chắc chắn về thiệt hại môi trường có thể có do ô nhiễm, hay những rủi ro đã biết do chất thải độc hại, những tiêu chuẩn quy định là phương pháp tốt nhất. Một phương pháp quy định như vậy thì phù hợp với nguyên tắc đề phòng và có thể mang lại lợi ích về mặt đạo đức cho một số cá nhân. 11